Розділяй і заощаджуй: що дасть Україні відокремлення митників від податківців

Кабінет міністрів України схвалив постанову про реорганізацію Державної фіскальної служби та її розділення на Державну податкову службу та Державну митну службу. Відповідне рішення було прийнято під час засідання уряду 18 грудня. Досі конкретних заходів іще не вжито, триває лише формування складу комісії, що має провести розділення. Цей крок не така вже й новація: до грудня 2012 року податківці й митники працювали під різними «дахами». Потім уряд Миколи Азарова  вирішив поєднати їх, утворивши єдиний орган виконавчої влади – Міністерство доходів і зборів. А вже з нього у 2014-му, після зміни влади в Україні, й утворилася ДФС.  Володимир Жук, економіст IMF Group Ukraine, розповів Mind, для чого знову розділяють служби та як це рішення вплине на платників податків. 

Навіщо це робити? У 2012 році рішення щодо об’єднання податкової і митної служб обґрунтовувалося, зокрема, необхідністю бюджетної економії. Передбачалося, що за рахунок «злиття» двох органів можна буде зменшити чисельність штату працівників на 8% – з 71 200 до 65 400. Цей план вдалося «виконати й перевиконати»: у 2018 році в усіх органах ДФС працювало 41 800 працівників, де 25% – митники і 75% – податківці.

Такий крок відповідає міжнародному досвіду: багато країн йдуть подібним шляхом і заощаджують величезну кількість коштів. Свого часу до формування єдиної ДФС навіть планувалося залучити кращих спеціалістів з міжнародним досвідом, зокрема експертів аудиторської компанії PricewaterhouseCoopers. Але зараз, як не дивно, однією з вимог МВФ до України є окреме функціонування податкової та митної служб. 

На жаль, чіткої позиції Міністерства фінансів наразі не видно. Є загальні терміни, що «реформа ДФС створить основу для демілітаризації податкових органів, поліпшить якість послуг, що надаються платникам податків, підвищить прозорість та підзвітність роботи податкових і митних органів». Саме так прокоментував ситуацію заступник міністра фінансів Сергій Верланов. Між іншим, саме він і очолить реорганізацію ДФС – як керівник відповідної комісії.

Як працювати продуктивніше? У цілому однозначно оцінити результати роботи ДФС за останні роки важко: було доволі багато різноманітних дій у різних напрямках, і називати будь-яку зміну результатом конкретного рішення буде чистою маніпуляцією.

Спілкуючись із податківцями та працівниками митниці, можна зробити висновок: об’єднання в одну службу дуже чітко і яскраво продемонструвало, наскільки це різні органи з різною відповідальністю. Спроби провести реорганізації, перенавчання персоналу та інші дії не призвели до суттєвого покращення алгоритмів роботи з бізнесом. Постійні зміни функціональних обов’язків податківців і митників створювали стресовий режим всередині ДФС, а регулярний перегляд норм оподаткування та перевірок не давав підприємцям відчуття стабільних правил, яким варто слідувати. Також відомі непоодинокі випадки, коли за останні роки у підприємств постійно змінювалися податкові інспектори – через часті звільнення попередніх.

При цьому доволі позитивним моментом можна вважати «укрупнення» податкових у регіонах. Дійсно, навіщо тримати окремий підрозділ, на обліку якого лише 20–25 платників ПДВ? Але не обов’язково це «укрупнення» відбувалося саме через об’єднання митної та податкової служб.

Чому разом складно? Робота митниці є дуже специфічною, основні її характеристики не притаманні діяльності податківців, і навпаки. Об’єднання створило «мегаструктуру», підпорядковану одному керівництву без розподілення відповідальності. Але воно ж і посунуло митну службу на другий план, що видно, зокрема, з назви утвореного відомства.

Якщо проаналізувати звіти ДФС за останні роки, то навіть обсяги тексту, що стосуються податкової та митної справи, свідчать про те, наскільки менше уваги приділяється другій з них.

Митна та податкова служби об’єднані майже в половині країн – членів ЄС, а також у 11 з 35 країн ОЕСР. У більшості країн вони підпорядковуються міністерству фінансів. Тому світова практика говорить про те, що можна діяти по-різному, і це працює. Що спрацює для України – невідомо. Наразі чинний уряд вважає, що варіант з одним органом, що об’єднує податкову і митну справи, не є ефективним і оптимальним.

Скільки вдасться заощадити на розділенні? На фінансування ДФС у 2019 році заплановано скерувати на 2,9% менше бюджетних коштів, ніж у 2018 році. Але оскільки рішення про розділ відомства на два окремих органи було ухвалено вже після прийняття держбюджету-2019, можна очікувати внесення змін до головного фінансового документа країни.

Вивчивши дані державних витрат за період 2000–2018 років, можна зробити висновок, що після об’єднання в один державний орган сукупні витрати держави зменшувались протягом трьох років, а саме з 2013 по 2015 рік. З 2016-го витрати на ДФС України суттєво зросли.

У 2018 році на ДФС було витрачено у 2,2 раза більше коштів, ніж у 2015-му. При цьому, нагадаємо, у 2019-му планувалось зменшення витрат на 2,9%.

Таке зростання у 2016–2018 роках не можна пов’язувати виключно з об’єднанням структур в одну, адже ще у січні 2014 року офіційний курс долара був 7,99 грн/$.

Одним із найважливіших елементів роботи державного сектора є високі зарплати, які мають зацікавити чиновників працювати чесно і не використовувати своє службове становище для вимагання хабарів. А людина, що працює в податковій, повинна отримувати високу зарплатню, і її збільшення – це дуже важлива і позитивна зміна.

Також нагадаємо, що на момент об’єднання податкової і митної служби загальна кількість працівників була 71 200 осіб (2012 рік), а у 2018 році ця цифра становить 41 800. Це хороший і правильний напрям: зменшувати кількість працівників за допомогою збільшення автоматизації, введення електронних систем, сучасних технологій із одночасним збільшенням заробітних плат.

Тому можна зробити висновок: якщо об’єднання державних органів призвело до зменшення витрат на 0,5% за перший рік, потім ще на 2,5% за другий і ще на 7,2% за третій, то у 2019 та подальших роках можливе збільшення сукупних витрат на податкову і митну справи.

При цьому варто враховувати, що з кожним роком кількість працівників зменшується, запроваджується все більше автоматичних сервісів – цілком логічно припустити, що сам факт розділення ДФС може і не призвести до зростання витрат.

Про нові перевірки платників податків. Згідно з чинним законодавством, до 25 грудня кожного календарного року податкова повинна оприлюднювати план-графік перевірок на наступний рік. 22 грудня 2018 року ДФС опублікувала такий графік, де зазначено 6721 планових перевірок. У цьому плані є окремі перевірки під назвою «з питань державної митної справи», таким чином, кого повинні були перевірити і митники – перевірять.

Податкова вносить кожного місяця коригування в план-графік перевірок. Якщо ваше підприємство буде внесено в план перевірок у середині року – це рішення можна оскаржувати, і практика свіжих судових рішень – на користь платників податків.

У 2017 році ДФС було проведено 16 600 позапланових перевірок, що на 500 (15%) більше, ніж за 2016 рік, та 9600 зустрічних перевірок, що на 13 200 (58%) менше, ніж у 2016 році. При цьому більшість позапланових перевірок проводилась з незалежних від ДФС причин (63%), зокрема, на звернення самих платників податків, коли розпочато процедуру ліквідації/припинення юридичної особи або платник податків подав заяву про зняття з обліку, за рішенням суду (слідчого судді), або за постановами органу, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, слідчого чи прокурора, на прохання платника.

До другого пункту також можна додати важливе зауваження, що ті податкові перевірки, що були ініційована судом, більше не є можливими згідно з рішенням ВСУ. Так, слідчі судді відмовляють контролюючим та/або правоохоронним органам у призначенні позапланової перевірки, посилаючись на ухвалу Верховного суду від 06 березня 2018 року по справі №243/6674/17-к, провадження №51-499км17.

А надання права проводити такі перевірки постановами органу, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, слідчого чи прокурора, також не є можливим, бо з Податкового кодексу виключили таку можливість (з пункту 78.1.11) на підставі змін, внесених згідно із Законом №1797-VIII від 21.12.2016.

Повертаючись до тих перевірок, які можуть бути у 2019 році, потрібно сказати, що тепер мораторію на перевірки не буде взагалі, і незважаючи на те, чи є один орган – ДФС, чи є два органи, для платника податків особливої різниці немає. Кого митники повинні були перевірити – перевірять. При організації розділення ДФС на два органи в одного з них не можуть з’явитись додаткові можливості для перевірки. Навіть якщо якийсь інспектор і наважиться на таке – то через суд доволі легко можна бути визнати таке рішення незаконним.

Хто очолить нові органи? Тут все дуже просто: конкурс на керівників обох служб Кабмін має намір провести протягом трьох місяців після затвердження урядової постанови. В міністерстві додають, що при проведенні конкурсу будуть враховані рекомендації МВФ.

Тому цілком ймовірно, що ми зможемо спостерігати відеозаписи, а можливо і пряму трансляцію відбору нових керівників державних органів.

Цікаво, чи буде пан Насіров подавати свою кандидатуру на посаду голови нової податкової служби. Адже 27 грудня він вийшов на своє робоче місце на підставі рішення суду.

Чи стане прозорішою робота державних органів та їхня прогнозованість? Рівень прозорості за останні роки зріс, і кількість електронних сервісів від держави теж зростає. Це дуже хороший знак, що з кожним новим роком у нас буде все більше інформації про державу та її діяльність, і разом з цим зменшуватиметься можливість для корупції та інших зловживань службовим становищем того чи іншого працівника державної структури.

Наприклад, сам факт того, що тепер інформація про планові перевірки податкової відома перед початком календарного року – це фантастика, про яку ще декілька років тому можна було тільки мріяти.

Тому можна сподіватись – і це не є безпідставним – на збільшення прозорості діяльності держави, що призводитиме до зниження рівня корупції та полегшить роботу підприємствам.

Чи станеться відокремлення Пенсійного фонду та податкової міліції. Наразі відповіді, чи планується відокремлення ПФУ від ДФС – немає. Чи має це сенс? Ймовірно, ні. Питання зарплати – це питання податків, і воно повинно регулюватись податковою. Підставами для такої думки є те величезне спрощення адміністрування податків, коли різноманітні платежі (фонд нещасних випадків на виробництві, фонд на випадок безробіття) об’єднали в один.

Дійсно, підприємці погодяться, що платити з однієї суми фонду оплати праці по 5–10 платежів в різноманітні фонди – це погана організація роботи держави, тобто держава перекладає на підприємців свої функції. З фонду оплати праці потрібно платити один, максимум два платежі – а далі держава сама нехай розподіляє, в які фонди ці кошти мають надходити.

Між іншим, наразі є три платежі: єдиний соціальний внесок (ЄСВ), податок на доходи фізичних осіб (ПДФО) і військовий збір (ВС).

Питання повної ліквідації податкової міліції знову зависає у повітрі. Вже кілька років як її хочуть ліквідувати, натомість створити службу фінансових розслідувань, тобто структуру нового типу, інтелектуальну, ефективну, і яка не буде чинити рейдерство і «кошмарити» бізнес. Однак це досі не зроблено, і з урахуванням розділення ДФС на два органи, податкова міліція перейде до податкової служби.

Це є виключно політичним питанням, тому робити будь-які прогнози тут важко.