Коронавірус vs енергетика: чому не працюють «зелені» аукціони

Коронавірус зачепив майже всі сфери діяльності людини. Не стала й винятком енергетика, зокрема розвиток відновлювальних джерел енергії. 

Як бачать ситуацію на енергетичному ринку експерти Mind розповідав у матеріалі «Режим виживання: як глобальна енергетика «відповість» на коронавірус». 

Крім того, на ситуацію у сфері «зеленої» енергетики впливають і «до вірусні» рішення або їх відсутність. 

Так, відповідно до норм закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення конкурентних умов виробництва електричної енергії з альтернативних джерел енергії» – «зелені» аукціони запроваджуються з 1 липня 2019 року та проводяться по 31 грудня 2029 року. Аукціони з розподілу річних квот підтримки проводяться двічі на рік, не пізніше 1 квітня та 1 жовтня відповідного року.

Для їх проведення, зокрема, 1 квітня, вони мали б бути анонсовані найпізніше 2 березня, але цього не відбулося, адже Кабмін не затвердив річні квоти підтримки.

Про те, як порушуються норми чинного закону і які причини до цього призвели, розповіли Mind директор, керівник юридичного напрямку KPMG Law Ukraine Юрій Кацер та юрист компанії Вікторія Кулініч.

Стрімке зростання потужностей ВДЕ в Україні в останні роки було обумовлено однією з найвищих ставок «зеленого» тарифу в Європі, що прив’язана до євро, проведеною дерегуляцією в секторі, а також активною участю міжнародних фінансових організацій (включаючи ЄБРР) та державних банків у фінансуванні таких проєктів.

Окрім позитивних наслідків, стрімкий розвиток ВДЕ створив і певні виклики:

• Фінансовий дисбаланс державного підприємства «Гарантований покупець» (ГП) – уповноваженого державою учасника ринку електричної енергії, через який держава реалізує програму підтримки ВДЕ.
  
  Значне (у рази) перевищення середнього розміру «зеленого» тарифу на електроенергію з ВДЕ над середньою очікуваною ціною продажу ГП такої енергії на РДН в умовах стрімкого зростання частки ВДЕ призводить до значного дефіциту ГП. Низький рівень прогнозування генерації з ВДЕ та відсутність відповідальності ВДЕ за свої небаланси також поглиблюють дефіцит ГП. За прогнозами Мінекоенерго, якщо умови державної підтримки ВДЕ не будуть змінені найближчим часом, дефіцит ГП у 2020 році складе 19 млрд грн.
• Технічні труднощі з балансуванням та інтеграцією ВДЕ в енергосистему. Останні зумовлені, з одного боку, переважанням в Україні сонячної та вітрової генерації, які є важкопрогнозованими. З іншого боку, труднощі зумовлені негнучкістю наявної об’єднаної енергетичної системи України («ОЕС України») через брак високоманеврених та енергоакумулюючих потужностей.
• Ризики системних обмежень та операційної безпеки. Стрімке зростання частки ВДЕ в умовах практично відсутнього зростання внутрішнього попиту на електроенергію, обмежених можливостей її експорту та переважання базової атомної генерації створює виклики операційній безпеці в ОЕС України.

Навіщо переходити до «зелених» аукціонів?

Перехід від моделі «зеленого» тарифу до «зелених» аукціонів розглядався як один із варіантів вирішення вищенаведених викликів. Для цього ще у квітні 2019 року було прийнято закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення конкурентних умов виробництва електричної енергії з альтернативних джерел енергії» («Закон про аукціони»), який набув чинності 22 травня 2019 року.

Державна підтримка в рамках моделі «зелених» аукціонів передбачає обов’язок упродовж 20 років купувати всю вироблену такими проєктами електроенергію за фіксованою ціною, яка була запропонована ними на аукціоні.

Крім того, аукціони мають низку переваг над «зеленим» тарифом:

1. Цінова конкуренція між різними ВДЕ-проєктами дозволяє знизити ціну на «чисту» енергію та знизити дефіцит ГП.
2. Система річних квот підтримки, що встановлюються урядом, дозволяє забезпечити більш прогнозований та сталий розвиток ВДЕ в Україні, враховуючи, зокрема, питання можливості ефективної інтеграції нових потужностей ВДЕ та операційної безпеки ОЕС України.

Передбачено три види аукціонів:

• за видом генерації (стандартний вид аукціону);
• технологічно нейтральний;
• із земельними ділянками.

За видом генерації загальна квота підтримки ділиться на три лоти залежно від технології ВДЕ (сонце, вітер та інші джерела ВДЕ). Конкуренція відбувається між проєктами в рамках відповідного лоту – різні технології між собою не конкурують.

У рамках технологічно нейтрального аукціону формується лише один загальний лот, в межах якого конкурують різні технології (види) ВДЕ.

За третім видом аукціону пропонуються земельні ділянки для будівництва об'єктів відновлюваної енергетики із заздалегідь визначеними технічними характеристиками проєктів. Аукціони проводяться до 31 грудня 2029 року двічі на рік, не пізніше 1 квітня та 1 жовтня.

Закон про аукціони передбачає проведення таких підготовчих заходів перед запуском «зелених» аукціонів:

1. Затвердження порядку проведення «зелених» аукціонів.
2. Встановлення річних квот підтримки на наступні п’ять років.
3. Проведення пілотного «зеленого» аукціону.
4. Розроблення законопроєкту про запровадження стимулів для встановлення на електростанціях енергоакумулюючих потужностей.

Кому залишиться «зелений» тариф?

Разом з тим закон про аукціони встановлює певні винятки для вітрових та сонячних проєктів, які станом на кінець 2019 року досягли вже так званої стадії RTB (ready to build). Йдеться про проєкти, які до 31 грудня 2019 року вже отримали необхідні дозвільні документи на будівництво і щодо яких з ГП був укладений так званий pre-PPA.

Такі проєкти зберігають за собою право на отримання «зеленого» тарифу та не зобов’язані брати участь в аукціоні, якщо введуть генеруючі потужності в експлуатацію для сонця – за два роки, для вітру – за три роки. Згідно з даними ГП, вже укладено pre-PPA щодо 555 ВДЕ-проєктів на загальну потужність більше ніж 11,8 ГВт.

Як же мають відбуватись аукціони?

Порядок проведення аукціонів з розподілу квоти підтримки (Порядок) був затверджений Кабінетом Міністрів України 27 грудня 2019 року (Постанова №1175).

У цілому документ відповідає Закону про аукціони та задекларованим у ньому принципам добросовісної конкуренції, відкритості, прозорості та недискримінації учасників. Принцип добросовісної конкуренції забезпечується, зокрема, наступними положеннями:

1. Аукціон вважається таким, що не відбувся, якщо подано менше двох заяв.
2. Загальний розмір потужності, щодо якої за результатами аукціону переможці можуть набути право на підтримку, не може перевищувати 80% загальної потужності, запропонованої всіма учасниками на такому аукціоні, пропозиції яких не були відхилені ГП («правило 80% відсікання»).
3. За результатами року група пов’язаних осіб не  має права набути більш як 25% обсягу річної квоти підтримки на відповідний рік («правило 25% концентрації»).

Що потрібно виправити у Порядку?

Водночас Порядок містить низку спірних питань та неузгодженостей/суперечностей, які було б доцільно виправити.

1. Можливість учасника аукціону зменшити (у тому числі й після початку аукціону) свою цінову пропозицію, що вказана в його закритій пропозиції, прямо не передбачена Законом про аукціони.
   
   З одного боку,  зменшення ціни може бути перевагою для держави в особі ГП і підвищити шанси держави отримати найбільш вигідну (найнижчу) цінову пропозицію. З іншого – така можливість створює певні спокуси для недобросовісних практик з незаконного отримання даних про ціни інших учасників всупереч принципу конфіденційності такої інформації.
2. Порядок не конкретизує, як застосовувати правило 25% концентрації при проведенні аукціону за видом генерації. Неоднозначним є питання, від чого необхідно рахувати 25% обмеження концентрації на одну групу пов’язаних осіб: від розміру квоти за кожним видом ВДЕ (лотом) окремо чи від загального розміру квоти для всіх технологій (сума за всіма трьома лотами).
3. Існує неузгодженість щодо того, чи повинні при застосуванні правила 80% відсікання враховуватись пропозиції учасників, за якими ГП відмовився укласти PPA. Так, за пунктами 50 та 58 Порядку, такі пропозиції учасників не повинні враховуватись. Водночас формулювання пункту 55 Порядку передбачають протилежні наслідки.

Квоти підтримки

На «зелених» аукціонах розподіляються квоти підтримки – відповідні обсяги ВДЕ-потужностей, що можуть бути побудовані в Україні. За законом, Кабмін за поданням Мінекоенерго встановлює квоти щороку на наступні п'ять років.

Пропозиції щодо розміру річних квот готуються Держенергоефективності та НЕК «Укренерго» з урахуванням: міжнародних зобов’язань України щодо розвитку відновлюваної енергетики, Енергетичної стратегії України, звіту з оцінки відповідності (достатності) генеруючих потужностей та плану розвитку системи передачі, а також стану реалізації проєктів будівництва об’єктів відновлюваної енергетики.

Квоти на 2020–2024 роки мали бути затверджені КМУ до 1 грудня 2019 року. Наразі цього не відбулося.

Відповідно до даних Мінекоенерго, Держенергоефективності та «Укренерго» надали такі пропозиції щодо квот на 2020–2024 роки:

Проте міністерство ще не подало КМУ свої пропозиції щодо квот на 2020–2024 роки (їх загального розміру та розподілу за технологіями). Як зазначають у Мінекоенерго, з огляду на величезну кількість проєктів pre-PPA, які відповідно до чинного законодавства мають право упродовж 2020–2022 років бути реалізовані за моделлю «зеленого» тарифу (11,8 ГВт), визначення квот для «зелених» аукціонів наразі є неможливим.

Квоти можна буде визначити після остаточного врегулювання питання щодо скорочення граничних строків завершення проєктів pre-PPA та реструктуризації «зеленого» тарифу загалом. Якщо ж всі чи більшість з цих проєктів будуть реалізовані за моделлю «зеленого» тарифу, це не залишить жодних шансів для «зелених» аукціонів на декілька наступних років.

Наразі Мінекоенерго веде з учасниками ринку активні дискусії щодо істотного скорочення цих строків. Згідно з останніми пропозиціями, міністерство пропонує встановити граничні строки для реалізації проєктів pre-PPA: сонце – до 1 липня 2020 року, вітер – до 1 січня 2021 року.

Мінекоенерго обіцяє подати відповідний законопроєкт на розгляд уряду найближчим часом. Міністерство навіть не чекатиме на завершення процесу медіації, що триває в рамках Секретаріату Енергетичного співтовариства.

Інвестори, що реалізують масштабні сонячні та вітрові проєкти, вже назвали такі пропозиції неприйнятними та погрожують міжнародними інвестиційними арбітражами. Таким чином, можна очікувати, що дискусії та пошук компромісу з цього питання продовжаться під час розгляду відповідного законопроєкту в уряді та потім – і в парламенті. При цьому строки остаточного врегулювання таких питань поки незрозумілі.

Пілотний аукціон

Пілотний аукціон планували провести для досягнення двох цілей. Перша – протестувати зацікавленість інвесторів та цінові сигнали; друга – відпрацювати механізм проведення аукціонів, передбачений Порядком, та, за потреби, внести відповідні коригування.

Відповідно до Закону про аукціони, КМУ повинен був забезпечити проведення пілотного «зеленого» аукціону до 31 грудня 2019 року. За інформацією Мінекоенерго його проведення перенесене на квітень 2020 року. Водночас, з огляду на відсутність на дату цієї статті затверджених КМУ квот на 2020–2024 роки, пілотний аукціон, очевидно, не може бути проведений 1 квітня 2020 року.

Крім того, наявний Порядок не визначає особливостей проведення пілотного аукціону, тому він проводитиметься за загальною процедурою – не раніше ніж за 30 днів, але не пізніше 60 днів після опублікування оголошення про проведення аукціону. Таке оголошення повинне містити, зокрема інформацію про квоти. Оскільки наразі КМУ не затвердив квоти на 2020–2024 роки, то витримати відповідні процедурні строки неможливо.

Стимули для енергоакумулюючих потужностей

Одним із дієвих інструментів вирішення технічних викликів, пов’язаних із балансуванням ВДЕ-генерації, що стрімко зростає, та її нормальною інтеграцією в ОЕС України, може бути встановлення енергоакумулюючих систем.

За оцінками «Укренерго» (системний оператор) для ефективної інтеграції ВДЕ в ОЕС України та її безпечної роботи нам потрібні такі енергоакумулюючі потужності: станом на 2021 рік – 1,6 ГВт, на 2025 рік – 1,8 ГВт, на 2030 рік – 2 ГВт.

Проте, в Україні немає достатньої нормативної бази для масової та успішної реалізації енергоакумулюючих проєктів, зокрема, залучення приватних інвестицій в цей сектор. КМУ поки не розробив свій законопроєкт щодо стимулювання встановлення акумулюючих потужностей на електростанціях, як це було передбачено Законом про аукціони. Своєю чергою, два депутатські законопроєкти щодо енергоакумулюючих систем (№2582 та №2496) знаходяться на дуже ранній стадії розгляду.

Відповідно, наявне в Україні регуляторне середовище поки важко назвати сприятливим для реалізації енергоакумулюючих проєктів. Допомогти в створенні в Україні сприятливого середовища для будівництва акумулюючих систем покликаний відповідний проєкт технічної підтримки IFC.

Передбачається, що за результатами такого проєкту буде розроблено бізнес-модель для залучення приватних інвестицій у будівництво акумулюючих систем, створено сприятливе регуляторне середовище для таких інвестицій, розроблено механізм аукціонів на будівництво відповідних систем, включаючи типові форми тендерної та договірної документації.

Незважаючи на труднощі процесу медіації з реструктуризації «зеленого» тарифу та затримку в створенні сприятливого для реалізації енергоакумулюючих проєктів регуляторного середовища, маємо надію, що уряд та інвестори зможуть найближчим часом знайти потрібні компроміси та рішення для забезпечення сталого і збалансованого розвитку ВДЕ в Україні, зокрема й шляхом запуску прозорих та конкурентних «зелених» аукціонів.