«Батіг і пряник» вилами по воді: що не так із Національною стратегією доходів України. Розбір і контраргументи від Mind

27 грудня Кабмін затвердив Національну стратегію доходів на 2024-2030 роки. В документі підкреслюється, що він «має стати ключовим елементом для зміцнення економіки та фінансової системи України». В українських медіа та соціальних мережах майже одразу почала лунати жорстка критика багатьох новацій, передбачених урядом.

Mind проаналізував документ, аби зрозуміти: чи справді він є руйнівним для вітчизняного бізнесу та ділової активності в країні загалом, чи просто зрушує з місця низку «усталених звичок» підприємницької спільноти та громадян. Насправді, перед тим як перейти до розбору конкретних пунктів, важливо розуміти декілька речей.

По-перше, стратегія – це бачення, куди і як рухається держава чи компанія. Українська влада – як Кабмін, так і адміністрації/офіси Президента – доволі регулярно створюють і публікують подібні документи. На жаль (а іноді – на щастя), в переважній більшості вони так і залишаються на папері.

Навіть меморандуми з МВФ, які по суті також є стратегіями, але в форматі зобов’язань перед ключовим кредитором, переважно не виконуються через політичні причини. Що вже говорити про добровільно написані гасла без жодної подальшої відповідальності за не/виконання.

Тобто потрібно розглядати не стратегію в цілому, а кожне конкретне рішення чи пропозицію окремо. І з точки зору інтересів держави, і з точки зору політичної чи електоральної доцільності.

По-друге, цей документ є симбіозом зобов’язань України перед МВФ та вимог Євросоюзу. Зрозуміло, що українське бізнес-середовище, бюрократія, контроль за доходами, рівень оподаткування та багато іншого дуже далекі до стандартів ЄС. І, можливо, треба було ініціювати дискусію щодо доцільності вступу. Адже той бізнес, що вже встиг попрацювати в ЄС, розуміє, про що йдеться: в Україні є набагато більше можливостей, зокрема й за рахунок існування тіньового сектору.

Але через війну ця дискусія стала недоречною. Росія знищила промисловий сектор української економіки. А правила розподілу бюджету ЄС (вони грунтується в тому числі на таких принципах: розвиток малого та середнього агросектору та вирівнювання рівня життя) призведуть до того, що Україна отримуватиме із структурних фондів десятки мільярдів євро щорічно. Зараз найбільшим реципієнтом, із значним відривом від інших країн, є Польща. І їй доведеться «посунутися».

Тобто об’єктивно ми маємо розуміти, що українському підприємництву потрібно буде змінюватися заради того, щоб отримати фінансові вливання від Європи. І ці вливання колосальні, тож вони з надлишком перекриють «втрати» та «ризики».

Але наївно було би сприймати Нацстратегію доходів як реальний план дій. Це радше декларація.

По-третє, з ЄС можна домовлятися. Ми не зобов’язані терміново приводити всі ставки, правила та норми до стандартів союзу. В більшості випадків можливий перехідний період, або навіть збереження виключень. Вони не мають створювати штучні конкурентні переваги для українського бізнесу на європейському ринку. Але й шкодити національній економіці також не мають. Тут усе залежить від якості та компетентності команди переговорників Мінфіну з боку України.

Пройдемось по ключових тезах Нацстратегії доходів. З повним текстом можна ознайомитись тут. (курсивом – цитата зі стратегії, звичайним шрифтом – коментар Mind).

Головна мета Стратегії охоплює важливі напрями, які включають посилення фіскальної спроможності України, адаптацію податкового та митного законодавства до стандартів ЄС, а також створення стимулів для післявоєнного відновлення та економічного зростання.

Вже тут сказано, що це бачення змін у випадку адаптації законодавства до стандартів ЄС. Тримаємо в голові, що попереду переговори, голосування в Раді, підпис Президента. А також, що це – не односторонній рух. Україна отримає більше, ніж віддасть (можливо).

Реформа полягає в обмеженні втручання контролюючих органів у діяльність бізнесу через консолідацію даних і перехід на роботу із знеособленою інформацією.

Далі має відбутися відновлення рівня довіри платників податків до органів, що є критичним для успішності нових податкових ініціатив.

На цьому (про відновлення рівня довіри) в принципі можна закінчити читання. Але добре, що автори розуміють: збільшувати фіскальний тиск без розуміння бізнесом, куди ці гроші конкретно витрачаються  (що і є відновленням довіри), не дуже коректно.

Війна призвела до міграції та внутрішнього переміщення близько 11–12 мільйонів українців.

Насправді, Україні дійсно потрібна стратегія, яка визначатиме, яку кількість із цих мігрантів (окремо для внутрішньої, окремо для зовнішньої хвиль міграції) ми хочемо повернути. Навіщо (з якою метою) саме цю кількість, і які стимули передбачаються. Без цієї стратегії неможливо ані прогнозувати податкові надходження, ані робити довгострокові розрахунки динаміки ВВП. Україна – це 28 мільйонів? Чи 38? Без розуміння цієї цифри більшість стратегій можна використовувати замість продукції Обухівського паперового заводу.

Водночас війна призвела до збільшення витрат на оборону, що створило додатковий тиск на бюджет. Податкові надходження у 2022 році скоротилися на 14,2 %, тоді як видатки зросли на 81,4 %. І все це в той час, коли Україна втратила доступ до міжнародних ринків капіталу. Видатки бюджету збільшилися в 1,5–2 рази, бюджетні витрати на безпеку зросли більш ніж у 10 разів, а половина всіх видатків іде на фінансування військового бюджету.

Насправді, некоректно казати, що Україна втратила доступ до міжнародних ринків капіталу. Адже міжнародні гранти та макроекономічна допомога (у формі грантів та кредитів) – є основним джерелом фінансування дефіциту бюджету.

Основний стимул економіки України сьогодні, те, що підтримує споживання та розвиток малого та середнього підприємства, – це військові. У прифронтових областях, де майже в кожній сім’ї є військовий у зоні бойових дій. І саме вони підтримують економіку та соціальне життя в містах сходу та півдня України. А також є важливим “джерелом” наповнення місцевих бюджетів громад. Без аналізу впливу цього чинника і наслідків його зміни після закінчення війни неможливо коректно спланувати обсяг доходів домогосподарств і бюджетів.

На сьогодні неможливо точно обрахувати обсяги допомоги, кредитів та інвестицій, необхідних для відновлення країни, оскільки внаслідок постійних терористичних атак на об’єкти інфраструктури та виробництва втрати та руйнування щоденно зростають і становлять вже сотні мільярдів доларів США.

У грудні 2023 року вже можна було би порахувати втрати, яких зазнала економіка. І закласти основні напрями відновлення. Адже удари по інфраструктурі вже не матимуть таких наслідків, за рахунок посилення ППО. А додаткові втрати у великих обсягах можливі лише за умови прориву фронту з боку агресора.

За цими ж оцінками Світового банку, станом на 24 лютого 2023 року пов’язані з відбудовою довгострокові потреби сягають суми у 411 млрд дол. США.

Уряд стверджує, що неможливо обрахувати обсяг допомоги, в той час як Світовий банк це зробив. Це говорить або про повну некомпетентність уряду, або банальне небажання виконувати свою роботу.

Ключовими напрямами відновлення будуть: енергетична інфраструктура, розмінування, питання втраченого чи пошкодженого житла громадян, питання соціальної інфраструктури (школи, лікарні тощо), створення умов для розвитку бізнесу в Україні (кредитні та грантові програми, страхування військових ризиків тощо).

Для стратегії ця теза не має сенсу, без аналізу джерел фінансування: державний бюджет, приватний бізнес, допомога партнерів, структурні фонди ЄС чи репарації (конфісковані активи рф, які самі по собі можуть задовольнити більшість потреб).

Національна стратегія доходів України (далі – НСДУ) – це дорожня карта реформування податкової та митної системи, а також удосконалення процедур податкового та митного адміністрування, яка необхідна для забезпечення потенціалу задоволення фіскальних потреб у середньостроковій перспективі. Вона також підтримує економічне зростання через зменшення нерівності та неефективності в політиці та адмініструванні доходів. Це бачення майбутньої системи доходів України, що надає чіткості та мети реформам

НСДУ втілює стратегію фінансування видаткових потреб і забезпечення фіскальної стабільності у керований і сталий спосіб на противагу довільним і непослідовним реформам.

Це дійсно те, що потрібно будь-якій державі – розуміти підхід. Але саме з точку зору державної політики. «Ми не заважаємо бізнесу, максимально стимулюємо розвиток, мінімізуємо податки»  – щось схоже зробили в ОАЕ. Або «В нас високі стандарти, велике податкове навантаження. Від 20% до 50% податок на прибуток, високий ПДВ, контроль тіньової економіки. Але ми вас підстрахуємо, якщо втратите роботу, дамо гранти на відкриття бізнесу, профінансуємо закупівлю обладнання» – більш північно-європейський підхід. Держава має у першу чергу скомунікувати основоположний принцип, а не розмір фіскальної ставки. І тим більше – не погрози.

...Покращення надходження податків шляхом закриття існуючих можливостей для ухилення від оподаткування, підвищення рівня дотримання законодавства та боротьби з тіньовою економікою… НСДУ має на меті покращити ставлення громадськості та платників податків до повноти сплати податків та митних платежів, а також їхнє сприйняття податкового та митного адміністрування…

В основі будь-якої системи лежить суспільний договір: наскільки держава та громадяни виконують свої зобов’язання та дозволяють «порушувати» іншим. Для стійкості державної системи завжди має бути баланс. Скажімо, «Ви трошки крадете на тендерах, а ми офіційно платимо лише 50% зарплат». Винятки є (там, де порушено договір, а суспільство не може нічого з цим зробити), але вони вам не сподобаються.

Без розуміння, як працює суспільний договір – тобто, метод батога та пряника, будь-який дисбаланс є дуже ризикованим. З іншого боку, якраз за рахунок фінансування Євросоюзом Україна має унікальний шанс пройти цей шлях (детінізації, яку підтримує бізнес) безболісно.

Ця таблиця  – це по суті структура цього документу і пропонованих реформ. Вона систематизує зобов’язання, взяті Україною під час процесу переговорів щодо вступу до ЄС. Далі більше 120 сторінок присвячено опису кожної з цілей.

Ми в цьому матеріалі не зупинятимемось на детальному попунктному аналізі. Адже майже кожен напрям заслуговує на окремий матеріал, і над його реалізацією будуть працювати і депутати, і бізнес-асоціації, до них буде прикута увага медіа. Тому навіть детально прописані цілі будуть змінюватись, доповнюватись, дискутуватись. Але зупинимось на найбільш резонансних з них.

У документі містяться пункти, що пропрацьовані доволі детально та грунтовно, а є і такі, що наповнені загальними гаслами. 

Попри детальний опис кожного з напрямів, автори документу не порахували, яким буде вплив на ВВП більшості з них. А те, що прораховано, викликає стільки питань, що не має сенсу це сприймати всерйоз.

Наприклад, 27% за рахунок забезпечення макроекономічної та фінансової стабільності через збереження рівня мобілізації доходів та зменшенні потреби у зовнішньому фінансуванні. Але в детальному описі пояснюється, що це не ефект від згаданих дій, а цільовий показник доходів бюджету до ВВП без урахування ЄСВ. Нагадаємо, в 2022 році цей показник був на рівні 25,9%.

І насправді це дає приблизне уявлення, наскільки може зрости фіскальний тиск, якщо Кабмін орієнтуватиметься на цей показник.

Це єдині зміни, вплив яких пораховано. Припустимо, мова йде про ефект через 1 рік після «впровадження змін». Але немає ані слова про непрямий вплив. Будь-яке підвищення податків пригнічує ділову активність, і навпаки. Тому не можна просто перемножити поточні доходи на різницю між старими та новими ставками. Не можна вимагати від корови давати вдвічі більше молока, просто витрачаючи вдвічі більше часу на доїння.

Припустимо, що це розуміють у Мінфіні. І від міністерства просто терміново вимагали документ перед новим роком, тому опублікували те, що було вже готове, без деталей. Якщо це так, то тим більше не варто сприймати НСДУ всерйоз.

«Перегляд знижених ставок ПДВ та визначення операцій, оподаткування яких в Україні за зниженою ставкою ПДВ не відповідає вимогам Директиви 112 або вимагає консультацій з Єврокомісією».

На питанні ПДВ варто зупинитись окремо. І хоча ЄС начебто дозволяє своїм членам знижувати ставку до 15%, в документі увага приділяється саме операціям зі ставкою 0% – в Україні це експортні операції. В ЄС немає ставок 0%, але є ставка 5%, що застосовується в певних випадках постачання товарів та послуг. У документі немає пропозицій щодо того, як може виглядати нове рішення.

Пункт  4.3.1 містить плани реформувати спрощену систему оподаткування (далі – ССО):

1) звузивши сферу її застосування шляхом виключення юридичних осіб;

2) запровадивши запобіжники для зменшення зловживань;

3) підвищивши поріг реєстрації платників ПДВ;

4) та збільшивши ефективні ставки податків до рівня загального режиму.

Прозоро йдеться про наміри не просто реформувати ССО, але й зробити її менш привабливою, ніж вона є зараз. Серед іншого говориться, що «деякі платники ПДВ можуть опинитися в умовах недобросовісної конкуренції з учасниками ССО» (стр. 58). Там же далі: «Можливості заниження податкових зобов’язань у поєднанні із практичною відсутністю обліку руху товарів, високим рівнем готівкових розрахунків при незастосуванні РРО та необов’язковістю документального підтвердження їх походження товарів, що реалізуються через ССО».

Оновлена ССО має значно зменшити розмір та сферу її застосування.

(ст. 57)

Окремої уваги потребує підпункт другий – які пропонуються заходи проти зловживань.

У пункті 4.2.3(b) деталізовано цей механізм: «надання контролюючим органам доступу до інформації про рух коштів на банківських рахунках платників податків” (стр. 48). Однак надалі зазначається, що на сьогодні реалізація цього наміру є неможливою у зв’язку із низьким рівнем довіри суспільства до контролюючих органів. І ця проблема є більш ніж серйозною в наших умовах. Питання безпеки бізнесу (захист комерційної таємниці та персональних даних), можуть бути закриті лише за «надання суспільству гарантій щодо унеможливлення використання цих розширених повноважень для тиску на окремих платників податків та перешкоджання їх роботі».

Яким чином пропонується реалізувати ці гарантії? Через «перехід контролюючих органів на роботу в більшості із знеособленою інформацією про платників податків. Це може бути досягнуто шляхом створення в єдиній інформаційно-комунікаційній системі системи управління державними фінансами окремого захищеного контуру, з кодуванням (декодуванням) відкритих на сьогодні персональних ідентифікаторів платників». Реалізувати ці кроки заплановано впродовж 2024 року.

Загалом у рамках реформи ССО головною задачею є повернення цієї системи в сферу застосування мікро та малим бізнесом (стартапами), а не середніми чи великими бізнесами, що часто використовують її для податкової оптимізації.

Планується скасувати інститут реєстрації фізичної особи – підприємця. Статус підприємця буде набуватись фізичною особою автоматично шляхом відкриття в банківській установі рахунку із статусом «для ведення підприємницької діяльності». Із закриттям такого рахунку, його власник автоматично буде втрачати статус підприємця.

Суттєво будуть переглянуті і ставки. Для юросіб вони поступово підвищуватимуться і наближатись до звичайних ставок податку на прибуток (18% наразі), а після цього юридичні особи не зможуть працювати на спрощеній системі. Друга та третя групи ССО для фізичних осіб-підприємців будуть об’єднані в одну групу. До неї буде застосовуватись диференційна ставка (від 3% до 17%) залежно від галузей. Знов-таки, деталізації поки немає. Мінімальна ставка 3% буде діяти для торговельної діяльності.

Значні зміни будуть стосуватись і першої групи (звуження переліку видів діяльності, встановлення податку з доходу на заміну фіксованому податку).

Загалом реформа неприховано ставить на меті суттєво звузити роль ССО в економіці. Але в боротьбі із зловживаннями крупного бізнесу може постраждати дрібний підприємець.

Не менш радикальні зміни передбачає і пункт 4.3.2. «Зміна моделі оподаткування доходів фізичних осіб». Планується встановлення прогресивної шкали ставок ПДФО на заміну поточної фіксованої ставки 18%.

На стр. 62 наводиться повна статистика за цією групою доходів:

Введення однієї або двох значно вищих ставок ПДФО для частини доходу осіб з високими доходами загалом відповідає прийнятій у ЄС практиці. Водночас прогнозовані значення цих ставок в документі не вказано. Тут також йдеться про:

- нівелювання чинників для підміни офіційних трудових відносин відносинами із фіктивними самозайнятими особами;

- доступ до банківської інформації для контролюючих органів.

Жорсткішим буде і митне регулювання. В пункті 5.3.1 йдеться про пільгове оподаткування при імпорті. Серед поточних проблем йдеться про:

- законодавча невизначеність щодо конкретного переліку документів, що є підставами для

надання пільг при ввезенні товарів;

- відсутність належних обґрунтувань з боку ініціаторів введення пільг;

- відсутність системності введення пільг на державному рівні.

Серед конкретних кроків вказана відміна мораторію на проведення митними органами документальних перевірок у період воєнного стану, що має відбутись вже протягом наступного року. Інші ж реформи описані досить розмито – без конкретики та з розтягнутими строками виконання (2024-27 роки).

Окремий блок присвячено статистиці та опису поточної макроекономічної ситуації – приблизно на рівні макроекономічних оглядів НБУ. Але в Кабміні навіть не спрогнозували ВВП за 2023 рік. А лише заповнили обсяги податків і зборів за 11 місяців. Тому він лише цікавий тим, що можна детально проаналізувати поточну структуру доходів держбюджету.

Заходи реформування податкової та митної політики, податкового та митного адміністрування, викладені в цій НСДУ, ґрунтуються на принципах:

Стабільності: Збереження поточної бази оподаткування доходів юридичних та фізичних осіб, забезпечення її цілісності є умовою від якої напряму залежить стабільність доходів України в довгостроковій перспективі. Комбінація заходів щодо забезпечення надходження доходів та диверсифікації їх структури повинна сприяти стабільності, визначеності та достатності надходжень для цілей бюджету.

Розділ «Принципи стратегії» дійсно важливий, якщо б цих принципів справді дотримувалася в першу чергу сама держава. Тому вчитуватись у них і коментувати – може бути марною справою. Але ми спробуємо перекласти зрозумілою мовою, що це значило б, якщо б люди, які ухвалюють рішення, самі би прочитали цю стратегію.

Принцип стабільності тут каже про те, що держава не планує радикальних реформ системи оподаткування. Під радикальною реформою можна було б розуміти стрімке зменшення ставок для стимулювання ділової активності і потенційного зростання надходжень до бюджету, але з певним лагом (зазвичай від двох років). Стратегія каже – забудьте. До речі, ПнВК теж має суперечити «принципу» стабільності. Хоча ІТ-компанії в «Дія Сіті» користуються ним, і вже є навіть статистика – і вона досить позитивна.

Нейтральності: Політика та адміністрування повинні сприяти досягненню рівності та справедливості оподаткування у спосіб, який не впливає на збільшення або зменшення конкурентоздатності платників податків. Політика повинна реагувати на внутрішні та глобальні економічні виклики і конкуренцію, яка породжується тінізацією економіки.

Тут не дуже зрозуміло, чи держава не збирається підвищувати конкурентоздатність всередині країни, чи мова йде про міжнародні ринки. В першому випадку, в Україні вже існують спеціальні економічні зони – «Дія Сіті», індустріальні парки – які прямо впливають на збільшення конкурентоздатності. Як розуміти цю стратегію? Що подібні режими буде скасовано? А як же тоді бути з уже взятими під час створення цих зон зобов’язаннями щодо термінів дії?

Якщо йдеться про міжнародні ринки, то це нормальна практика багатьох країн – стимулювати внутрішнього виробника для експансії на зовнішні ринки. Найбанальніші приклади: аграрії в Польщі, або виробники електромобілів у Китаї. І ті й інші отримують колосальні дотації і пільги.

Справедливості: Політика повинна бути спрямована на мінімізацію регресивності та сприяння горизонтальної та вертикальної справедливості платниками податків. Важливим є досягнення принципу справедливості через використання розподільної ролі податків, враховуючи фіскальну спроможність платників податків. Критичним є недопущення запровадження економічно необґрунтованих пільг та преференцій, які не передбачають забезпечення соціальної справедливості або економічного зростання.

Це хороший принцип. В Україні чим більші доходи – тим менше сплачується податків. Але це не має працювати в один бік, просто задля збільшення оподаткування багатих. Основний принцип, який працює в Європі – це відповідність доходів людини її базовим потребам, або прогресивна система оподаткування. Якщо коротко, то принцип полягає в тому, що в більшості країн люди не сплачують податки, поки їхній обсяг доходу є меншим за певний рівень.

Як ви думаєте, скільки людей працюватиме в тіні на низькооплачуваних роботах, якщо, наприклад, офіційний дохід до 15 000 гривень на місяць не буде оподатковуватись? Але чомусь цей принцип не пропонується в Нацстратегії. Хоча можна було би його використати як пряник, поруч із батогом.

Доброчесності:
Інтегрованості:
Ефективності:
Розвитку:

Загальні принципи – «за все добре проти всього поганого».

Неможливість визначити базові показники, необхідні для оцінки ефективності податкової системи, в тому числі щодо напрямків її трансформації у післявоєнний період (кількість активних платників податків на момент скасування чи припинення воєнного стану, розмір податкової заборгованості, розмір накопичених збитків, кількість найманих працівників та фізичних осіб – підприємців, які продовжують діяльність тощо), є важливим обмеженням, яке впливає на оцінку достатності заходів, викладених у цій НСДУ.

Це дійсно так, тому й важко сприймати цей документ інакше, ніж як проста формальність.

З огляду на це, НСДУ містить три таких повідомлення для платників податків, партнерів з розвитку, інвесторів та інших зацікавлених осіб:

1. «Україна має розраховувати на власні надходження і це можливо забезпечити лише за рахунок реформ, які є необхідними і невідворотними. До реформування податкової та митної політик і перегляду процесів адміністрування потрібно готуватися і планувати діяльність з урахуванням того, що такі заходи будуть проведені».

2. «У зв’язку з тим, що НСДУ розрахована на 6 років (до 2030 року), реформи будуть впроваджуватися поступово згідно з викладеними у цій стратегії кроками. Успішне виконання попередніх кроків впливає на можливість запровадження наступних».

3. «НСДУ підлягає регулярним оновленням та уточненням: зміст заходів реформ та підходи до їх впровадження, викладені в цій стратегії, можуть зазнавати змін. Разом з тим загальний їх напрям має бути збережено».

Тут чесно сказано, що цей документ виконує інформаційну задачу. Донести суспільству, що курс держави на детінізацію безальтернативний. Але, повторимось, головні його недоліки – в тому, що хоча цей меседж і донесено (судячи з реакції в суспільстві), в ньому недостатньо чітко прокомуніковані можливі компенсації. Тобто, він дуже однобокий. Хоча поточний стан справ і процес переговорів з ЄС дозволяє це використати для аргументації необхідності посилення фіскального тиску в обмін на реально підвищення конкурентоздатності та середнього рівня доходів громадян.