Керівник Антикорупційної ініціативи Європейського Союзу (EUACI): «МОЗ показав хороші результати у виконанні Державної антикорупційної програми. На жаль, Міноборони не має таких успіхів»

Українська корупція давно стала «притчею во язицех» у цілому світі. У зв’язку з цим в Україні зросла кількість міжнародних організацій / програм на кшталт EUACI (Антикорупційної ініціативи ЄС), EUAM (Консультативної місії ЄС), Офісу Ради Європи, GRECO (займається правовими інструментами для протидії корупції) тощо, які так чи інакше впливають на формування антикорупційної політики, зокрема, у питаннях протидії хабарництву.

Основними напрямками міжнародної взаємодії у сфері запобігання і протидії корупції є: практичний, інформаційно-освітній і нормотворчий. Тобто роль міжнародних організацій у сфері запобігання корупції полягає в розробці різних програм і документів антикорупційного законодавства. Уряди країн світу на підставі міжнародних угод можуть надавати правову допомогу в розслідуванні, наданні доказів і виконанні інших процесуальних дій. Міжнародні організації працюють у рамках зустрічей та конференцій над встановленням міжнародних норм і пошуком рішень низки соціальних, економічних й екологічних проблем, що пов’язані з корупційними ризиками.

Неурядові міжнародні організації також відіграють одну з провідних ролей у боротьбі з українською корупцією. Зокрема, найвідомішим проєктом Transparency International є Індекс сприйняття корупції. У ньому за 2023 рік Україна поліпшила свій показник на три бали й отримала 36 зі 100. І тепер посідає в цьому рейтингу 104-ту позицію з-поміж 180 країн світу.

Однак, попри те що антикорупційних «помічників» України стає дедалі більше й започатковано значну кількість державних органів (НАБУ, НАЗК, САП, ГБР, ВАКС), «корупційний віз» і досі на тому самому місці. Зокрема, за останнє десятиліття жодного топкорупціонера не посадили за ґрати…  А корупційних скандалів в Україні більш ніж вистачає: хабарництво високопосадовців, скандали із закупівлями  Міноборони та контрабанда зброї, численні крадіжки посадовцями міжнародної допомоги, платний виїзд ухилянтів тощо.

Чому так відбувається, Mind спробував дізнатися в Аллана Паг Крістенсена – керівника Антикорупційної ініціативи ЄС (EUACI) – провідної антикорупційної програми в Україні, що стартувала 2017 року як відповідь на нагальну потребу в антикорупційних реформах в Україні. Вона фінансується Євросоюзом, співфінансується і впроваджується МЗС Данії та працює у чотирьох напрямках: розвиток спроможностей незалежних антикорупційних інституцій, доброчесна відбудова, підтримка Міст доброчесності й підтримка громадянського суспільства та незалежних медіа. Але відповіді залишили після себе ще більше запитань…

Про боротьбу з корупцією на прикладі резонансної «справи Князєва»

– EUACI опікується питаннями, пов’язаними із запобіганням і протидією корупції. Торік в Україні сталося гучне викриття детективами НАБУ наразі вже ексголови Верховного Суду Всеволода Князєва на хабарі у $2,7 млн? Які ви бачите попереджувальні заходи щодо таких ситуацій? 

– Це дуже серйозне питання. Ви згадали колишнього голову Верховного Суду – і цей випадок є доволі показовим кейсом того, як працює система в питаннях боротьби з корупцією.

Думаю, декілька років тому ніхто й уявити не міг, що голову Верховного Суду спіймають на хабарі та відкриють кримінальне провадження. Раніше такий високопосадовець мав би статус «недоторканної особи». Я вважаю, що це і є головним досягненням системи боротьби з корупцією – коли ще вчорашні недоторканні та безкарні сьогодні стають фігурантами кримінальних проваджень.

Наразі через антикорупційну систему проходить безліч високопосадовців: міністри, депутати, судді, директори великих державних компаній тощо. Відтепер вони не наділені привілеями перед законом.

– Отже, можна сказати, що «справа Князєва» – це перемога української судової системи?

– Поки вироку по цій справі немає, не можна нічого стверджувати. Розслідування триває.

– А якщо говорити про прогалини судової реформи в Україні (на тлі «справи Князєва») – що ви бачите?

– Мета програми, яку я очолюю (EUACI), є розбудова й підвищення спроможностей тих інституцій, що займаються питаннями боротьби з корупцією. Нашими головними партерами є такі антикорупційні органи, як НАБУ, САП, ВАКС і НАЗК. Ми не працюємо напряму з українською судовою системою, тож я не можу коментувати хід судової реформи в Україні.    

– Ви згадали про ВАКС. Як відомо, справа Князєва розглядається саме там. І саме з «легкої руки» ВАКС Всеволоду Князєву в сім разів було зменшено суму застави  – до 18 млн грн. Чи не вбачаєте ви в таких кроках ВАКС певні відступи на шляху боротьби з корупцією?

– Не хотів би коментувати конкретне провадження, бо наша програма працює не з конкретними кейсами, а з інституціями. Можу зазначити, що ВАКС як інституції ми довіряємо. І, на нашу думку, ВАКС є незалежною організацією, котра виконує свої функції та якій можна довіряти.

Про подолання корупції загалом та в українських судах зокрема

– На ваш погляд, чи можна подолати корупцію в українських судах і проблему хабарництва серед суддів? Наприклад, опитування населення Київським міжнародним інститутом соціології за 2023 рік показало, що 61% людей не довіряють суддям, тоді як 2022 року було 34%, тобто недовіра зросла майже вдвічі. А цьогорічне опитування Центру Разумкова взагалі показало, що до судової системи загалом зараз не мають довіри 73% українців.

– Цікаве питання. Я не можу коментувати розвиток судової системи загалом. Хочу сказати, що EUACI теж стежить за соціологічними опитуваннями. До прикладу, НАЗК теж щорічно проводить опитування населення. Їхні результати так само показують високий рівень недовіри людей і підозри в корупції – зокрема, у сфері судочинства та правоохоронних органів. Тобто в Україні є проблема з корупцією. Є певні ніші, де, як кажуть люди, вони часто стикаються з корупційними випадками: зокрема, це правоохоронні органи, митниця, податкова інспекція, судова система, будівельна галузь, а також сфери охорони здоров’я та освіти.

Хотів би зазначити ще один цікавий момент. Якщо поглянути на результати соцопитувань за 2022 рік – можна констатувати, що в українців тоді склалося враження, нібито проведена певна робота – і рівень корупції в державних органах (особливо в силових) знизився. Проте вже за результатами опитувань 2023 року ми бачимо, що ця проблема знову набирає обертів. І в деяких секторах ми повернулися до тих рівнів корупції, які фіксувалися до повномасштабного вторгнення рф. Мова про судову систему, митницю та видачу дозволів на здійснення окремих видів господарської діяльності.

– А чому так сталося, що корупція повернулася на колишній рівень – ваша версія?

– На жаль, на це питання немає однозначної відповіді. Але зазначу, що на початку 2022 р. усі сили громадськості та держапарату були сконцентровані на питанні війни та на виживанні країни та нації. Тому, та увага, яка приділялась проблемі боротьби з корупцією, значно ослабла. І вже з січня 2023 р. ми бачимо певні провадження у військовій сфері. Тобто, проблема поволі повертається на шпальти газет і, взагалі, в публічний простір. І цей момент створює у людей загальне враження, що корупція в Україні посилилась.

– У чому ви вбачаєте причини української корупції як такої? І як саме її викорінити?

– Я можу дати загальний коментар щодо боротьби з корупцією. Ви чудово знаєте, що корупція в Україні існує на різних рівнях і має багато облич. Її джерела беруть початок ще з часів СРСР. І я думаю, що ви чудово розумієте: неможливо просто взяти й ущент викорінити всі корупційні схеми за декілька років.

Тут немає легкого рішення – це має бути саме комбінація певних кроків і заходів. Наприклад, жорстке покарання корумпованих чиновників чи осіб, спійманих на фактах корупції, або ж розвиток ефективних методів запобігання корупційним проявам.

Після Революції Гідності ми бачили, що український уряд під тиском громадськості й міжнародних партнерів почав більш прискіпливо придивлятися до фактів отримання неправомірної вигоди саме у вищих урядових колах. Тобто в суспільства був запит на доброчесність у владі.

Зокрема, з 2014 року ми спостерігаємо утворення організацій та інституцій, спрямованих саме на боротьбу з корупцією в найвищих щаблях влади. Парламентом було ухвалено низку законодавчих актів, аби надати антикорупційним інституціям необхідну незалежність та інструменти захисту від зовнішнього впливу. І можу в цілому зазначити, що ця новостворена система зараз працює, виконує свою функцію та показує свою ефективність.

Також наголошу, що обрання посадовців до антикорупційних органів (таких, як директори чи голови), а також суддів антикорупційного суду відбувається за участі міжнародних експертів, чиє слово може бути вирішальним у процесі такого обрання. Такі конкурси відбувалися безпрецедентно прозоро для того, щоб забезпечити довіру до відібраних керівників. 

Не варто забувати, що саме після Революції Гідності було проведено кілька важливих реформ. Зокрема, йдеться про реформи в банківській та енергетичній галузях, а також у держзакупівлях.

У 2018 році було проведено й цікаве дослідження, яке показало, що 6% ВВП, котрі могли б розчинитися в корупційних схемах, вдалося повернути в державну казну завдяки реформам. Також варто наголосити, що, коли розпочався процес антикорупційної боротьби на високих рівнях, саме покарання за факт корупції там створює певний простір для успішного її запобігання.

Проте є ще багато сфер, де українському уряду слід проводити відповідні реформи та вжити заходів щодо боротьби з корупцією. Мова про такі напрями, як митна служба, правоохоронні органи, будівництво тощо. До того ж наголошу, що надважливо боротися з корупцією на так званому вуличному рівні – з побутовою корупцією, аби пересічні громадяни теж бачили значні поліпшення у своєму повсякденному житті.  

Про співпрацю EUACI з НАБУ та скандал із головою «Нафтогазу» Чернишовим 

– EUACI працює у питанні боротьби з корупцією з такими антикорупційними органами, як САП, НАБУ, НАЗК, ВАКС, АРМА, ДСФМ. Оцініть результати їх роботи та виклики: хто з них є «слабкою», а хто – «сильною» ланкою?

– Ваше питання дуже об’ємне. Але хочу відверто сказати, що у всіх українських антикорупційних структур є свої сильні та слабкі сторони. Зосередимося на НАБУ, яке наразі є найбільшою інституцією за своїми розмірами та впливом. Зараз там працює 700 осіб, і ще планується розширити його штат на 300. У НАБУ є спроможності, правила й регуляції, за якими воно працює, а також якісні програми для навчання та IT-системи, надані EUACI та іншими міжнародними партнерами. Тому НАБУ на сьогодні спроможне вести активну боротьбу з корупцією.

Якщо говорити про позитивні сторони, то в НАБУ зросла кількість розслідувань. Наприклад, 2023 року було вручено підозри 237 особам у кримінальних проваджень – і це найбільший показник за 10 років існування бюро. Думаю, що це доволі сильний показник їхньої ефективності. А розширення штату працівників напряму впливає на кількість проваджень, які НАБУ здатне розслідувати.

Якщо ж говорити про мінуси в роботі НАБУ, звісно, є певні речі, де слід прагнути кращого, розвиватися чи надолужувати згаяний час. Торік ми разом з американськими колегами підтримали проведення аудиту бюро. Результатом цієї перевірки стала низка рекомендацій із приводу того, що варто поліпшити.

Зокрема, помічено недоліки в роботі відділу кадрів, самоорганізації (мова про те, як НАБУ організувало управління й відділи, налагодження співробітництві з іншими антикорупційними інституціями) тощо. Нині бюро працює над виконанням наших технічних і консультативних рекомендацій. А ми допомагаємо йому опрацьовувати ті невеликі недоліки, що були знайдені.

– А що це за недоліки, можна конкретніше?

– Наприклад, НАБУ поки не має власної експертної установи, і тому в багатьох провадженнях має користуватися послугами інших організацій. Наприклад, наразі бюро змушене співпрацювати з науково-дослідними установами СБУ. І це достатньо серйозна проблема: по-перше, це забирає більше часу (якщо робота ведеться третьою особою); по-друге, НАБУ як організація не завжди може бути впевнене в якості висновків сторонньої організації. Отже, зараз НАБУ прагне організувати власну експертну установу.        

– Якщо ми вже говоримо про НАБУ, то нещодавно у ЗМІ вибухнув скандал щодо результатів журналістського розслідування «Української правди» про те, що директор НАБУ Семен Кривонос дав вказівку не проводити обшук у будинку голови правління «Нафтогазу» Олексія Чернишова. Чи не вбачає EUACI в цій історії корупційні прояви з боку антикорупційного НАБУ? Чи подібні таємні візити й таємні прийоми високопосадовців у НАБУ – це не крок назад на антикорупційному шляху України та, зокрема, самого бюро і його керівництва?

– EUACI розбудовує і підсилює технічні спроможності антикорупційних органів. І коментувати політичну ситуацію в Україні чи розвиток подій у певних кейсах не входить до нашого мандату. Проте для нас є надважливим те, щоб ми могли довіряти організаціям, з якими співпрацюємо. Тому цієї осені, згідно із законом про НАБУ, буде здійснено перший офіційний незалежний аудит роботи бюро, який, можливо, торкнеться і зазначеного вами прикладу. Лише після цього я зможу надати більш розгорнутий коментар.

Водночас не слід забувати, що така інституція, як НАБУ, яка мусить боротися з топкорупцією, постійно перебуває під пильним наглядом відповідних міжнародних органів  і громадськості. Але знову ж наголошу, що EUACI розбудовує технічні спроможності антикорупційних структур, і ми не можемо мати політичних чи правових важелів впливу на них.

Зі свого боку EUACI може асистувати проведенню аудиту НАБУ, щоб перевіряти його ефективність і незалежність. Для EUACI є надважливим, аби в органах на кшталт НАБУ на законодавчому рівні були організовані певні запобіжники корумпованості, зловживань повноваженнями чи інших порушень закону.

І нині ми бачимо, що проведена доволі серйозна робота – зокрема, наявна законодавча база для НАБУ, яка має певну систему запобіжників, котра може своєю чергою показувати, що бюро є тією організацією, яка загалом заслуговує на довіру.     

Про просування Державної антикорупційної програми        

– А чи є прогрес у виконанні Україною Державної антикорупційної програми до 2025 року?

– Антикорупційну стратегію до 2025 року розробили перед початком російського повномасштабного вторгнення в Україну та прийняли у ВР у червні 2022 року. Державну антикорупційну програму 2023–2025 років затверджено в березні 2023-го. Це доволі амбітна програма, з високими цілями. Та вона не передбачає особливості, пов’язані з повномасштабним вторгненням.

Заходи щодо боротьби з корупцією, робота безпосередньо з органами, що здійснюють боротьбу з корупцією, є лише мізерною частиною Державної антикорупційної програми. Переважна більшість зусиль сфокусована на 15 сферах – наприклад, поліпшенні роботи секторів економіки в рамках боротьби з корупцією (справедливий суд, прокуратура та органи правопорядку; державне регулювання економіки; митна справа та оподаткування; будівництво, земельні відносити та інфраструктура; державний і приватний сектори економіки тощо (докладно – за посиланням).

Тут залучені міністерства й громадські організації, у яких є багато функцій. Зокрема, до кінця березня цього року було заплановано виконання 485 різних заходів і проєктів, спрямованих на боротьбу з корупцією. І з цього числа 202 – успішно впроваджено в дію, а 89 з них – ще в процесі (частково виконані).

Звісно, результати могли б бути й кращими. Але хочу сказати, що проведена робота доволі значуща. Також не варто забувати, що повномасштабне вторгнення внесло свої корективи – зокрема, відбулося скорочення державного бюджету, а десь просто змінено фокус уваги від певних актуальних питань.  

– А які б державні органи ви позитивно відзначили в контексті виконання Державної антикорупційної програми 2023–2025 років?

– Я виділив би Міністерство охорони здоров’я (МОЗ), яке показало досить хороші результати в порівнянні з іншими міністерствами. Наприклад, Міністерство оборони України, на жаль, не має таких успіхів. Не коментуватиму детальніше, адже безліч інформації щодо цього можна побачити в публічному доступі.

Але, якщо повертатися до обговорення саме Державної антикорупційної програми 2023–2025 років, то хочу зазначити, що був створений доволі зрозумілий і легкий у використанні відкритий онлайн-портал dap.nazk.gov.ua. Там можна відстежувати антикорупційні програми, моніторити стан виконання заходів у зазначених програмах, а також як, ким і де саме вони використовувалися.       

– Навесні на одній із конференцій ви заявили, що Україна демонструє чи не найкращі результати за всі роки в частині боротьби з корупцією: є значний прогрес в антикорупційному законодавстві, розслідуванні великих справ і кількості відкритих проваджень. У чому полягає цей прогрес?

– Як я вже зазначав, кількість проваджень у роботі антикорупційних органів є дуже важливою. Адже це показує, як збільшується та стає ефективнішою система, бо разом із кількістю зростає ефективність та якість розгляду кримінальних проваджень. Звісно, є провадження, які не отримують такої пильної уваги, як інші. Але ці прогалини з часом зникнуть.

Також одним із важливих меседжів, які я хотів би донести, є те, що неможливо побороти корупцію, лише створюючи якісь закони. Аби настало значне поліпшення, мають бути загальні інституційні зміни.

Щодо перелічення конкретних справ, то EUACI не працює безпосередньо з кримінальними провадженнями. Отже, я не можу відзначати певні позитивні чи негативні їх сторони. Але коли я казав на конференції про розслідування великих справ, то мав на увазі два нюанси: говорив про збільшення кількості справ, що розслідують, і робив акцент на індексі сприйняття корупції ув світі, де Україна поліпшує свій рейтинг.

Глобальний індекс сприйняття корупції (Corruption Perceptions Index) – це щорічний рейтинг країн світу, що укладається організацією Transparency International. Україна значно піднялася у рейтингу. Але рівень корупції дуже важко виміряти. Також надто складно виміряти й ефективність методів боротьби з корупцією. Тому одним з індикаторів, на який ми спираємося, є сприйняття корупції суспільством і громадськістю 

Зараз показник сприйняття корупції, який має Україна, є найкращим за всю історію її незалежності. У 2013 році Україна посідала 144-те місце зі 180. А зараз вона вже на 104-му місці. Звісно, це все ще далеко від ідеального рівня. Україна досі має одні з найгірших показників у Європі. Але це найкращий показник за весь час, який сигналізує нам, що той напрямок, яким рухається країна, є правильним. Адже вона зараз перебуває на одному рівні з іншими кандидатами на вступ до Євросоюзу.

Про українські «Міста доброчесності»

– EUACI вже не один рік працює у напрямку «Міста доброчесності». Розкажіть про результати роботи: яке місто України найпрозоріше і які бонуси дає цей статус?

– Наразі ув межах цієї програми ми працюємо з шістьма українськими містами, це: Житомир, Чернівці, Миколаїв, Червоноград, Нікополь і Маріуполь. На жаль, повномасштабне вторгнення росії внесло в неї свої корективи. Але ми продовжуємо співпрацю з цими містами, їх мерами та міськими адміністраціями. Зокрема, проводимо оцінювання де й у яких сферах роботи міської адміністрації наявні максимальні ризики корупції. А потім уже з міською радою розробляємо план щодо того, як саме працювати з виявленими проблемними питаннями.

Інколи потрібні законодавчі (процедурні) зміни в управлінні містом. Також ми надаємо допомогу шляхом впровадження IT-інструментів, які є дуже ефективними в попередженні й моніторингу корупційних ризиків. Наприклад, це створення електронних приймалень і порталів, де громадяни можуть робити запити на певні документи чи звіти по боротьбі з корупцією. Або ж через них можуть записуватися на особистий прийом у мерію чи отримати онлайн-консультацію.

Також EUACI надає підтримку ресурсами GIS (геоінформаційні системи). Це мапа або географічна інформація, де можна по певному конкретному місцю, будівлі, ділянці знаходити інформацію, яку раніше можна було знайти лише через запит до спеціальних органів.

Наприклад, у Житомирі є можливість швидко дізнатися про законність встановлення реклами чи МАФів; про розподіл зон відповідальності за прибирання територій. А в Миколаєві завдяки GIS, а саме верифікації даних у реєстрі пошкоджень, відновлення відбувається справедливо й відповідно до дійсно зафіксованих пошкоджень. Тобто в такий спосіб ми зменшуємо людський фактор, з яким могли б стикатися пересічні громадяни й де чиновники могли б вимагати в них хабарі.

Якщо говорити про найпрозоріше місто, то я не хотів би проводити тут якийсь «конкурс краси». Але можу сказати, що Transparency International Ukraine (неурядова організація у сфері боротьби з корупцією й дослідженню рівня корупції) займалася виміром індексу прозорості міст. І вона зазначила, що Маріуполь до повномасштабного вторгнення два роки поспіль був «найпрозорішим» з усіх названих міст.

Та особисто я не хотів би звертати увагу на те, хто кращий чи гірший. Адже наша основна мета – поліпшувати рівень прозорості, підзвітності й доброчесності діяльності міської влади. А сам факт розвитку та прогресу в цих сферах є головним для роботи EUACI в Україні.

– Чи захищає статус Міста доброчесності мерів цих міст від спокуси одержання хабарів чи нецільового використання державних коштів із міського бюджету? Є гарантовані запобіжники?

– Як програма, присвячена розбудові спроможності протистояти корупції, EUACI надає ресурси, інструменти та консультативну допомогу в боротьбі з корупцією в різних сферах. Однак ми не розслідуємо діяльність мерів. Це відповідальність правоохоронних органів – проводити розслідування та затримувати певних посадовців на фактах різного роду зловживань. 

– А чому Київ не входить до програми Міста доброчесності – чи столиця для такого звання занадто корумпована? Взагалі як обираєте міста для участі в цій програмі?

– У 2018 році, коли створювався список Міст доброчесності, їх обирали за різними критеріями та хотіли географічно охопити всі регіони України.

Розмір міста теж мав значення. Воно мало бути не дуже маленьким (бо тоді в нього не було б фізичних спроможностей для інституційної реконструкції), але й не надто великим, бо тут існують свої виклики, наприклад, вже наявна співпраця з великою кількістю інших проєктів міжнародної технічної допомоги.

Також іншим критерієм було те, наскільки органи місцевої влади були готові до співробітництва та проявляли ініціативу в питанні поліпшення доброчесності й прозорості своїх міст. Станом на 2018 рік я не працював у Києві, тому точно не можу сказати. Але думаю, що Київ має спеціальний статус міста-столиці, і, ймовірно, тому його не розглядали. Тому за перерахованими критеріями був створений список із шести обраних міст (Миколаїв доєднався останнім), які я назвав на початку своєї відповіді.