12 июля в парламенте зарегистрирован законопроект №9422-1, который является альтернативным ранее поданному з/п №9422 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины об усовершенствовании государственного регулирования рынков финансовых услуг». Необходимость такой «альтернативы», по мнению ее инициаторов, возникла из-за того, что нормы, предложенные в базовом проекте закона, повлекут за собой непредсказуемость в регулировании рынка финансовых услуг. Речь идет о требовании обнародования Нацбанком проектов своих нормативно-правовых актов. Если такое требование будет отменено, это приведет к ограничению игроков финрынка в информации о будущих решениях регулятора. А расширение форм проведения инспекционных проверок банков через удаленный доступ ко всем их документам при осуществлении банковских операций повлечет за собой увеличение финансовых и административных расходов банков. Не обойдут такие усложнения работы и страховщиков.
Почему возникли такие противоречия, как они скажутся на страховом рынке, к чему могут привести и как их избежать, опираясь на европейский опыт, специально для Mind рассуждают участники отрасли.
Последние три года, после передачи надзорных полномочий над небанковским финансовым рынком НБУ, продолжается активное обновление законодательной и нормативной базы почти всего небанковского рынка, в частности его важной части – страхованиея. Это происходит, в частности, и для гармонизации украинских норм с европейскими подходами. Качественная нормативная база – залог стабильного долгосрочного развития отрасли, потому что именно она формирует «правила игры на рынке».
«Когда мы говорим о сближении национального законодательства с основными принципами и подходами, применяемыми в ЕС, что является необходимым на пути нашей страны к Европе, важно учитывать не только непосредственно сами законодательные принципы и требования, но и особенности процесса подготовки и принятия законов и НПА», – говорит генеральный директор Ассоциации «Страховой бизнес» Вячеслав Черняховский.
По его мнению, европейские страны обладают четкой системой и опытом, измеряемым десятками лет, как обеспечить максимальную эффективность и прозрачность при создании и модернизации законодательной и нормативной базы, необходимой для работы финансовых институтов.
Руководители отраслевых страховых объединений европейских стран, транслируя приобретенный опыт, отмечают главное: такая процедура должна соответствовать общеевропейским принципам необходимости, разумности, предсказуемости, открытости, согласованности, пропорциональности и стабильности. Поэтому общие подходы к нормотворческим процессам схожи в разных странах, и у каждой есть четкие законодательные механизмы и практика введения этих принципов в повседневный диалог между властью и бизнесом.
Как разрабатывается законодательство для страхового рынка в ЕС? Йохан Лундстрем, руководитель юридического отдела Шведской страховой ассоциации, рассказывает, что, прежде чем правительство сможет подать новую законодательную инициативу, вопрос, о котором идет речь в проекте документа, должен быть проанализирован и оценен. Органы такой оценки действуют независимо от правительства, могут включать экспертов рынка, их объединения, государственных чиновников и политиков. Отчеты, содержащие выводы, публикуются в серии официальных отчетов правительства Швеции.
«Прежде чем правительство определяет позицию по результатам работы комиссии в части, например, предложений изменений в законодательство, ее отчет должен быть передан на рассмотрение соответствующих органов. Эта часть процесса законодательства является фундаментальной для хорошо сбалансированной и эффективной работы власти, – отмечает он. – Требование о передаче таких рекомендаций на рассмотрение заинтересованных сторон для получения их комментариев четко изложено в Конституции нашей страны».
Лундстрем объясняет, что такими органами могут быть центральные государственные учреждения, группы специальных интересов, стороны рынка труда, органы местного самоуправления или другие структуры, на деятельность которых может повлиять законодательная новация. Этот процесс обеспечивает важную обратную связь со стороны гражданского общества и позволяет правительству оценить уровень поддержки, которую может получить законодательная или нормотворческая инициатива.
Как строится диалог? Если такие органы дали неблагоприятные отзывы, то государство обычно пытается найти альтернативное решение. Информация о комментариях к проектам документов со стороны заинтересованных сторон обнародуется – и правительство также объясняет, почему его предложения не соответствуют сделанным комментариям».
Представители шведского профессионального объединения отмечают, что им направляют для рассмотрения около 50–60 отчетов об оценке нормативных актов ежегодно.
«Мы всегда отвечаем на них путем предоставления письменных комментариев, которые, конечно, основаны на позиции, которые выразили компании – члены нашего объединения. Иногда, когда отзывы нужны срочно, этот процесс может проходить в виде заседания, на котором заинтересованные стороны предоставляют свои замечания устно», – заключает Лундстрем.
Французские отраслевые эксперты отмечают, что «с нормативными документами, которые будут подписаны ACPR (французским национальным финансовым мегарегулятором), заранее знакомится FFA (профессиональная ассоциация французских страховщиков).
Более того, по их словам, существует значительное количество страховых отраслевых структур, решения которых должны быть утверждены комиссиями, в которые входят представители не только заинтересованных министерств и государственных органов, но и страхового бизнеса, то есть люди, работающие в коммерческих страховых компаниях.
А вот что рассказали руководители отраслевых ассоциаций стран, ближайших соседей Украины. Нина Колчакова, генеральный секретарь Ассоциации болгарских страховщиков отмечает: «Страховое законодательство (как законы, так и нормативно-правовые акты) разрабатывается, консультируясь с общественностью и заинтересованными сторонами так же, как и все остальное законодательство в нашей стране».
По ее словам, согласно болгарскому закону о нормативных актах (The Bulgarian Law on Normative Acts), разработка нормативных документов, в частности закона или подзаконного акта, осуществляется в соответствии с принципами необходимости, разумности, предсказуемости, открытости, согласованности, правопреемства, пропорциональности и стабильности. В процессе разработки нормативного закона нужно проводить публичные консультации с физическими и юридическими лицами.
«Прежде чем подать документ для принятия компетентным органом (парламент, если это закон, или другой орган, если это подзаконный акт), автор (в страховой отрасли автором НПА выступает либо регулятор – Financial Supervision Commission, FSC, либо Министерство финансов) публикует его для открытой дискуссии с обоснованием и предварительной оценкой влияния документа», – уточняет Колчакова.
Конечный срок подачи предложений к проектам нормативных актов, обнародованных для публичных консультаций, не должен быть меньше 30 дней. В исключительных случаях и при наличии очевидных причин разработчик может определить другой срок, но не меньше 14 дней.
Нина Колчакова отмечает, что законодательный процесс должен соответствовать принципам «прозрачности, подотчетности, демократичности и плюралистичности», для чего в том числе введены требования по его публичному освещению: «По завершении общественных консультаций и до принятия законопроекта его автор публикует на веб-сайте соответствующего учреждения отчет о предложениях, полученных в ходе общественных консультаций вместе с обоснованием отклоненных предложений».
Аналогичные подходы к законо- и нормотворчеству обозначил и Янис Абашинс (LTAB, Латвийская Ассоциация страховщиков). «В соответствии с национальным законодательством представители участников рынка и их профессиональных объединений имеют право участвовать в заседаниях Совета (Council) Банка Латвии. Но на практике чаще всего регулятор, Национальный банк Латвии, посылает все законодательные и нормативные акты для пересмотра и комментариев каждому профессиональному объединению, на участников которого могут повлиять предложенные новые регуляции. Каждое регуляторное предложение рассматривается Консультационным Советом, в котором представлены все участники рынка», – говорит он.
Если же регулятор не готов учесть предложения и замечания представителей отрасли, он дает пояснения по этому поводу. Это законодательное правило, используемое также в работе латвийского парламента.