Игра в монополию: удалось ли правительству преодолеть влияние «Нафтогаза»

Уже в следующем году в Украине должен заработать новый самостоятельный оператор газового транзита. Им станет филиал «Укртрансгаза», формирование которого НАК «Нафтогаз Украины» завершил к 1 декабря. Создание «оператора ГТС Украины» – финальный этап подготовки госхолдинга к выделению из его состава газотранспортной функции. Как ранее заявляли в правительстве, эти шаги направлены на разукрупнение (анбандлинг) НАКа, дабы преодолеть его монополизм на отечественном рынке газа.

Ожидается, что к июлю следующего года за транзит будет отвечать новое ПАО «Магистральные газопроводы Украины», и «Нафтогаз» перестанет заниматься транспортировкой газа. Однако, как отмечают в НАК, реализация такого плана зависит «от решений и действий третьих сторон».

Кто в игре? «Третьи стороны» – это Кабмин и Минэнергоуглепром, которым предстоит еще провести ряд бюрократических процедур. Цель – выполнение Плана реструктуризации «Нафтогаза», утвержденного в июле 2016 года правительственным постановлением №446  с последующими изменениями, принятыми спустя четыре месяца. 

Нельзя сбрасывать со счетов и внешние обстоятельства, не зависящие от расторопности украинских чиновников, но оказывающие наиболее важное влияние на темпы реструктуризации госхолдинга. А именно – судебные разбирательства с «Газпромом» по действующему транзитному контракту, заключенному в 2009 году сроком на десять лет. Решение Стокгольмского арбитража ожидается через три месяца. И уже на его основании можно будет сделать выводы о том, как изменятся условия дальнейшего украинско-российского взаимодействия в газовой сфере после 2019 года.

Какие были варианты? О том, что формат реструктуризации «Нафтогаза» – не устоявшаяся догма, а способные к трансформации планы, свидетельствует проект правительственного постановления, принятие которого лоббировал глава Минэнерго Владимир Демчишин в 2015 году (копия есть в распоряжении Mind). 

Инициатива Владимира Демчишина предполагала выведение из структуры «Нафтогаза» в самостоятельный бизнес двух наиболее прибыльных компаний госхолдинга – «Укртрансгаза» и «Укргаздобычи».  Такой план, который также был одобрен в Еврокомиссии, прошел всю необходимую процедуру согласования в Кабмине. Его принятие закрепило бы за Демчишиным статус главного реформатора «Нафтогаза» в правительстве, нацеленного на развитие рыночной конкуренции и активное сотрудничество для этого с Брюсселем.

Но ситуация во внутренней украинской политике изменилась. И в апреле 2016 года Владимир Демчишин лишился портфеля министра, но остался в наблюдательном совете «Нафтогаза», где теперь поддерживает усиление роли компании на рынке.

Как узреть монополиста? Обвинение в монополизме – одна из наиболее распространенных претензий, звучащих в адрес «Нафтогаза Украины». Хотя компания его опровергла, этот вопрос по-прежнему остается одним из наиболее спорных в ее бизнесе.

Чтобы избежать дальнейших манипуляций, «Нафтогаз» обратился к зарубежным партнерам, прежде всего, Энергосообществу, за экспертной поддержкой. А Антимонопольному комитету Украины НАК предложил провести собственное исследование украинского газового рынка, чтобы подтвердить или опровергнуть выводы, сделанные на основе SSNIP-теста (small but significant and non-transitory price increase), который также известен как «тест гипотетического монополиста» для определения границ товарных рынков.

Этот тест впервые упоминался еще в 1982 году Министерством юстиции США в Руководстве по слияниям, а затем приобрел широкую популярность в практике ведущих конкурентных ведомств по всему миру. Кроме того, он рекомендован к использованию Организацией экономического развития и сотрудничества и Международной конкурентной сетью. 

SSNIP-тест – единственный метод, официально утвержденный антимонопольными органами США и один из основных – в странах ЕС. По мнению Джона Харкридера из американской юридической компании Axinn, Veltrop & Harkrider, которое опубликованона официальном сайте Департамента юстиции США, SSNIP-тест «продвигает новый подход к определению рынка... важность и великолепие которого нельзя недооценивать», но верно также и то, что данный тест «не является безупречным», а его результаты зависят от формулировки вопросов, которые задают параметры тестирования.

По данным, полученным Mind в Генеральном директорате Еврокомиссии по внутреннему рынку, промышленности и предпринимательству, в период с 2005 по 2015 год в ходе принятия решений по слияниям, принятых ЕК, чаще всего использовались четыре метода для анализа монопольного положения компании: сравнение уровня цен (31%), анализ торговых потоков (20%), корреляция цен (12%), SSNIP-тест (8%). Такое разнообразие зачастую приводит к возникновению правовых проблем, потому что результаты использования разных методик могут отличаться.

Монополист ли «Нафтогаз»? Сложно предугадать результаты и сроки обнародования выводов о монополизме «Нафтогаза» со стороны АМКУ. Из-за специфики назначения руководителя комитета, связанной с распределением политических квот парламентских фракций в органах власти, результаты его расследования часто вызывают нарекания в ангажированности и необъективности.

В пресс-службе АМКУ Mind сообщили, что официального обращения «Нафтогаза» с просьбой подтвердить или опровергнуть выводы компании о том, что она уже не занимает монопольное положение на рынке газа, в комитет до сих пор не поступало.  На сайте госхолдинга также отсутствуют детали анализа компании по SSNIP-тесту, которые могли бы стать основой для публичной профессиональной дискуссии о масштабах его власти на рынке.

Еще один негативный нюанс – в том, что украинская Методика определения монопольного (доминирующего) положения субъектов хозяйствования на рынке была утверждена Кабмином еще в 2002 году, и она не отражает обязательства АМКУ использовать SSNIP-тест, равно как и иные методы экономического анализа, прописанные в аналогичных документах других стран.

Кроме SSNIP-теста, в комментариях «Нафтогаза» о ситуации на газовом рынке, опубликованных на официальном сайте компании фигурирует еще один популярный инструмент для оценки степени монополизации отрасли – Индекс Херфиндаля-Хиршмана (Herfindahl-Hirschman Index, HHI). Он определяет, какое место, судьбу на том или ином рынке занимают компании, и по стандартной методике рассчитывается как сумма квадратов долей объема каждой компании в отрасли.

По значениям индекса Херфиндаля – Хиршмана выделяют три типа рынков:

• I тип – высококонцентрированные рынки: при 1800 <HHI <10000;
• II тип – умеренно концентрированные рынки: при 1000 <HHI <1800;
• III тип – низкоонцентрированных рынки: при HHI <1000.

То есть, чем выше индекс Херфиндаля – Хиршмана, тем больше уровень монополии данного сегмента рынка.

В случае чистой монополии HHI является максимальным и равен 10000.

Для анализа ситуации в отрасли, необходимого при разработке нормативно-правовой документации, в Министерстве экономического развития и торговли сделали свои расчеты HHI для двух наиболее дискуссионных сегментов украинского газового рынка – добычи и импорта.

Согласно проведенному расчету, HHI в части импорта природного газа в Украину за 9 месяцев 2017 равна 4697, что указывает на высококонцентрированный, то есть монопольный рынок. При этом видно, что основным монополистом в данном сегменте рынка является «Нафтогаз Украины», судьба которого в общем объеме импортируемого природного газа составила 68%.

Расчет индекса Херфиндаля – Хиршмана (ННІ)
для импорта природного газа в Украину (за 9 месяцев 2017 года)

При определении степени монополизации сегмента рынка природного газа «добыча», расчет HHI проведения по данным 2016 года, он равен 5463, что также является признаком монопольного положения одной компании на данном сегменте рынка. Монополистом здесь с показателем 73,1% от всего объема добытого газа является ОАО «Укргаздобыча», входящая в состав той же НАК «Нафтогаз Украины».

Расчет индекса Херфиндаля – Хиршмана (ННІ)
для добычи природного газа в Украине
(по данным 2016 года)

Исходные данные для расчета НАК «Нафтогаз Украины», Государственная фискальная служба Украины
Расчеты: МЭРТ

Проведенный анализ показывает, что несмотря на громкие заявления менеджмента НАК «Нафтогаз Украины», что госхолдинг не является монополистом, влиятельных конкурентов в сегментах импорта и добычи природного газа он не имеет.

Что принесет реформа госхолдинга? Из-за перипетий во внутренней и внешней политике реформа «Нафтогаза» рискует не только растянуться во времени, но и приобрести новый формат. Ведь еще не понятна дальнейшая стратегия развития НАКа после того, как он избавится от транзитной функции. Идея главы «Нафтогаза» Андрея Коболева предполагает укрупнение компании и ее усиление на рынке за счет освоения новых смежных сегментов. 

С одной стороны, это может упростить привлечение ресурсов в развитие бизнеса и укрепить позиции компании как влиятельного игрока в Европе. А с другой стороны, как свидетельствует украинская практика, создание такой мощной структуры лишь повысит ее привлекательность для борьбы разных политических сил за контроль над ее ресурсами. Тем более, что особенности национального законодательства, регламентирующего деятельность госкомпаний и корпоративного бизнеса, создают предпосылки для разного рода манипуляций с финансовыми потоками и контролем над хозяйственными операциями. А сильного государства, способного принимать и реализовывать эффективные политические и нормативно-правовые решения, чтобы предотвратить такой поворот событий, в Украине нет.

Факт остается фактом: никто особенно не любит спортивных арбитров, но ни один чемпионат без них не обходится. Именно эффективно работающее государство делает рыночную экономику возможной. А слабая государственная организация уничтожает все ее преимущества. Страны, где нет эффективно функционирующих правительств, никак не назовешь оазисами процветания, обеспеченного свободным рынком. В них дорого и трудно вести даже самый простой бизнес. И только эффективное регулирование и контроль повышают надежность рынков.

Mind приглашает специалистов «Нафтогаза» к открытой профессиональной дискуссии на страницах нашего ресурса и готов опубликовать их подробные альтернативные расчеты HHI, а также аргументированную точку зрения по реформе госхолдинга и ситуации на газовом рынке.