Бюджетное дзюдо-2019: кому больше повезет на татами

Возросшая внешняя неопределенность настолько усугубила приблизительность любых ожиданий на следующий год, что сформированный к первому чтению госбюджет-2019 можно считать лишь грубым черновиком. До окончательного формирования плана общественных финансов еще предстоит проделать долгий путь под влиянием лоббистов всех пошибов, приближающихся выборов и нудных нотаций МВФ.

Осенний entertainment

Проект госбюджета-2019 разработан без утвержденных основных принципов бюджетной политики. Парламентарии проявили недюжинную принципиальность еще на дальних подходах, а правительство ответило завидным хладнокровием. Порядок был нарушен, но на результат это не повлияло: уже завтра ожидается первое представление ключевого ресурсного документа в парламенте.

Минфин провел подготовительную работу на отлично, сформировав глубокоэшелонированную оборону и пути к отходу. И это не удивительно: одна из фавориток избирательной гонки уже предложила отказаться от дефицита бюджета.

Конечно, дефицит это долги и инфляция, но он позволяет поддерживать социальные стандарты. Например, на текущий год дефицит бюджета запланирован в размере 80,6 млрд грн, что сопоставимо с расходами на здравоохранение и ожидаемыми поступлениями от налога на прибыль. Никто из кандидатов в президенты не сможет из своего кармана достать такую сумму, но для разговоров будет повод. В прошлом году итогом  обсуждения бюджета-2018 стало увеличение суммы доходов на 5% по сравнению с исходным правительственным проектом.

Обходные маневры

Правительство хорошо осознает, каким будет накал страстей этой осенью. Переданный в парламент законопроект имеет ощутимый запас прочности, который можно называть консервативностью, а можно и заниженным прогнозом доходов. Для правительства это хорошо, для реципиентов бюджетных средств – плохо.

«Представленная версия проекта предполагает некоторое снижение, как доходов, так и расходов в отношении к ВВП. В то же время их структура особо не меняется. Правительство заложило в бюджет умеренный рост минимальной зарплаты и минимальной пенсии, которые в реальном выражении останутся близкими к уровню 2018 года», – прокомментировала документ ведущий сотрудник Института экономических исследований и политических консультаций Александра Бетлий.

Проект госбюджета-2019 построен на прогнозе роста ВВП на 3%, хотя уже по итогам второго квартала текущего года экономическая динамика составила 3,8%. МВФ ожидает рост ВВП в Украине в следующем году на 3,3%, Всемирный банк – на 4%.

При этом динамика доходов бюджета запланирована ощутимо ниже ожидаемых ценовых изменений. Рост доходов бюджета прогнозируется на 9,9%, а рост номинального ВВП на 14,1%. В таких условиях рост минимальной зарплаты на 12%, до 4173 грн при ожидаемом росте производительности труда лишь на 2,4% не является экономическим чудом в классическом понимании.

Совокупные платежи по действующим обычным долговым соглашениям, млн грн

Совокупные платежи по действующему гарантированному государственному долгу, млн грн

Источник: проект госбюджета-2019

Еще одним макроэкономическим резервом является расчетный курс гривны. Бюджет рассчитан по курсу 29,4 грн/$, что довольно оптимистично. При более масштабном ослаблении гривны бюджет получит дополнительные ресурсы от импорта и инфляции.

По данным Нацбанка, в январе-июле-2016 экспорт перекрывал импорт на 89,1%, за тот же период в прошлом году – 87,8%, а в текущем – уже лишь 85,7%. При этом даже возросший приток денег от трудовых мигрантов не смог остановить рост дефицита текущего счета: по итогам семи месяцев его отрицательное сальдо составило $1,7 млрд, что в 2,5 раза больше аналогичного прошлогоднего показателя.

А в следующем году ожидается увеличение дефицита внешней торговли до $11,7 млрд несмотря на благоприятную конъюнктуру на внешнем рынке. И все это на фоне выплат по валютным долгам госсектора на сумму около $10 млрд и намеченного НБУ очередного этапа либерализации валютных правил.

Заклятый друг

Неопределенность нагнетает затянувшаяся тишина о ходе переговоров с МВФ. В частности, размер повышения цены на газ для населения и объем соответствующих субсидий все еще не назван, что снижает реалистичность поданных в парламент наработок Кабмина.

Важность достижения соглашения с МВФ сложно переоценить. Правительство уже столкнулось с серьезными вызовами в сфере ресурсного обеспечения бюджета: потребность в финансировании в ближайшие четыре месяца будет такой же, как и за семь месяцев с начала года.

Запланированное финансирование госбюджета, млн грн

бю

Источник: госбюджет-2018, проект госбюджета-2019

Внешние угрозы

О рисках, которые могут существенно поколебать сделанные прогнозы, прекрасно написал сам Минфин в сопроводительных документах к бюджету.

Украина имеет малую и открытую экономику. Удельный вес экспорта в структуре ВВП по итогам 2017 достиг 47,9%, тогда как удельный вес нашей страны по паритету покупательной способности в структуре мирового ВВП составил лишь 0,289%.

«Изменение внешнеэкономической конъюнктуры будет иметь непосредственное влияние как на макроэкономические показатели (в частности, на динамику экспорта и импорта товаров и услуг, ВВП, ценовую и курсовую динамику), так и на прогнозные бюджетные показатели», – отмечается в информации Минфина о фискальных рисках.

В частности, по данным Минфина, реализация проекта «Северный поток-2» приведет к потерям за счет уменьшения экспорта услуг на 2,5-3% от ВВП.

В то же время, изменения в налоговом законодательстве США также несут риски оттока финансовых ресурсов с развивающихся рынков, из-за необходимости привлечения дополнительных средств для покрытия дефицита бюджета США. Этот эффект будет усиливать повышение ставки ФРС США, которое ожидается как реакция на активные фискальные стимулы.

К внутренним рискам можно отнести ситуацию с Фондом гарантирования вкладов: в 2019 году ему может потребоваться дополнительное финансирование на 14 млрд грн.

Еще одним очевидным риском являются рестрикционные действия НБУ, которые он предпринимает для борьбы с инфляцией. Правительство без особых терзаний пересмотрело прогноз инфляции на текущий год с 9% до 9,9%, эксперты допускают ее ускорение до 12%. Но центральный банк может не согласиться с таким галопом. Он уже предупредил банки о скором переходе системы от избыточной ликвидности к дефициту ресурсов. И пока не понятно как Минфин приспособит к этим новым обстоятельствам свои амбициозные планы по привлечению средств на внутреннем рынке.

Бюджетные привидения и миражи

Приватизация – это кочующая дыра в бюджете. Выполнение плана разгосударствления срывается из года в год, хотя под эти поступления формируются соответствующие расходы. Но правительство упрямо хранит это знамя своей веры в приход эффективного и социально ответственного иностранного инвестора в страну с изменчивыми представлениями о частной собственности.

Например, на текущий год запланировано поступление по этой статье на 21,3 млрд грн и даже принят специальный закон для ускорения процесса. Но за январь-июль приватизация дала лишь 49,9 млн грн при плане на этот период в 4,6 млрд грн. На следующий год таких поступлений наметили на 17,1 млрд грн.

«Мы уверены, что как раз на 2019 год эта цифра является реалистичной», – сказала и.о. министра финансов Оксана Маркарова журналистам, несмотря на двойные выборы в следующем году и отток капитала с развивающихся рынков.

Второе аналогичное явление – перечисления от НБУ. Согласно закону о госбюджете-2018 НБУ должен перечислить 50,549 млрд грн. Но центробанк перечислил лишь 44,6 млрд и подчеркнул, что это все на что могут рассчитывать в Кабмине. Повторение того же трюка намечено в 2019 году: НБУ заявил, что прогнозирует перечислить 34,9 млрд грн, но это не помешало Минфину записать по этой статье 45,6 млрд грн.

Кроме того, остается острым вопрос финансирования пенсий за счет налогов. Проведенная пенсионная реформа считается успешной, но в следующем году на выплаты пенсий и перекрытие дефицита Пенсионного фонда из бюджета  будет выделено 166,5 млрд грн, что на 27,2 млрд грн больше, чем в 2018 году.

«Можно ли повысить благосостояние украинцев путем повышения пенсий или минимальных зарплат? Нет. Этого можно достичь только путем создания более продуктивной экономики. А это значит инвестиции, борьба с коррупцией, образование, защита прав собственности, уплата налогов, развитие инфраструктуры и тому подобное. Предвыборные обещания высоких зарплат или пенсий – это обман. Лучше бы обещали инвестировать в образование», – считает член Совета НБУ Тимофей Милованов.

«Реформаторий»

Правительство и парламент пока демонстрируют способность осуществлять преобразования лишь в вопросах, связанных с покорным населением: увеличить минимальный трудовой стаж для пенсий, заткнуть макроэкономические дыры за счет инфляции. Но там, где возникает сопротивление (необязательно олигархов) весь их потенциал испаряется. И это также риск для бюджета.

Владельцы авто с еврономерами активно требуют налоговых послаблений – цена вопроса 2 млрд грн. Представители бизнеса настойчиво требуют заменить налог на прибыль налогом на выведенный капитал – потери для бюджета 40 млрд грн.

То есть, речь идет об эксклюзивных преференциях для вполне социально защищенных групп, но они имеют шанс на успех. Особо выделяется позиция бизнеса, который требует новых стимулов после того, как поглотил и перестал возвращать банковские кредиты на 530 млрд грн.

Сможет ли устоять от дополнительного смягчения фискальной политики Минфин, возглавляемый исполняющим обязанности министра? Конечно, за спиной Минфина висит МВФ, на строгость которого всегда можно сослаться. Но Украина – страна, где все возможно.

Пока Минфин до конца не сдался и предлагает провести соответствующий налоговый эксперимент на малом и среднем бизнесе. Обсуждение продолжается и никого уже не смущает подпункт 4.1.9 Налогового кодекса, согласно которому изменения в какие-либо элементы налогов не могут вноситься позднее, чем за шесть месяцев до начала нового бюджетного периода, в котором будут действовать новые правила.

Баловни бюджета

Вот уж кому не страшна инфляция, так это МВД – расходы по программам министерства возрастают в 2019 году на 25%, но сложно сказать насколько это скажется на криминогенной обстановке.

Предлагаемая правительством динамика отдельных расходных статей госбюджета, тыс грн

Данные: госбюджет-2018, проект госбюджета-2019

Проект госбюджета-2019 предполагает дефицит до 2,3% ВВП

На дороги планируется выделить 56 млрд грн, что на 17% больше чем в текущем году. Но практика показывает, что без построения эффективной системы весового контроля новые дороги снова изойдут траншеями за два сезона.

Программы в сфере здравоохранения могут прирасти на 10,2 млрд грн, что дает надежду на определенное улучшение ситуации. Пока же украинцы сначала платят налоги на здравоохранение, а потом отдельно оплачивают большую часть своего лечения.

Местным бюджетам повезло на 250 млн грн: 5% ренты на полезные ископаемые (кроме нефти, газа и газового конденсата) будут зачисляться в местные бюджеты по месту добычи.

И еще больше смогли выбить для себя газодобытчики. В Украине уже действует стимулирующая ставка рентной платы для добычи природного газа из новых скважин в размере 12% (по залежам до 5000 м) и 6% (по залежам свыше 5000 м). В стране, которая борется за энергетическую независимость это можно приветствовать.

Но с 1 января 2019 года предлагается снижение ставки рентной платы для добычи газового конденсата с 45% до 29% (по залежам до 5000 м) и с 21% до 14% (по залежам более 5000 м) по старым скважинам. Правительству стоит разъяснить, как такой шаг будет содействовать увеличению добычи газа.

Ожидаемая правительством динамика отдельных доходов, тыс грн

Данные – госбюджет-2018, проект госбюджета-2019