Европейский эксперт по таможенным вопросам: «От прозрачности таможни зависит конкурентоспособность национального бизнеса»

Программа EU4PFM (EU Public Finance Management Support Programme for Ukraine) – масштабная инициатива Евросоюза по поддержке управления государственными финансами в Украине. Одним из ее ключевых направлений является таможенная реформа. А именно – реформирование Гостаможни, модернизация ее IT-систем в соответствии с европейскими требованиями (компьютеризированная транзитная система NCTS по обмену таможенными данными, система управления рисками) и борьба с коррупцией внутри органа. Соответственно в поле внимания организации – разработка нового Таможенного кодекса Украины на основе аналогичного документа ЕС и внедрение европейских практик в украинские реалии.

В рамках спецпроекта «Зона контроля: таможня» Mind встретился с ключевым международным экспертом по реформированию таможни Программы EU4PFM – Витянисом Алишаускасом, который прибыл в Киев всего на пару дней для участия в форуме «Таможенная платформа-2026. Институт Авторизированного экономического оператора и NCTS как инструменты евроинтеграции».   

Основной темой беседы стал проект нового Таможенного кодекса – насколько украинской стороной (Минфином и Гостаможней) учтены замечания и пожелания европейских коллег. Поговорили и о том, целесообразно ли наделять сейчас украинскую таможню функциями следственного органа и как это повлияет на борьбу с контрабандой внутри таможенной структуры. В этом ключе весьма наглядным может стать опыт Литвы, которая несколько раньше сталкивалась с аналогичными вызовами.

О корректировке нового Таможенного кодекса Украины под нормативы ЕС

– В январе этого года Европейская комиссия (далее – ЕК) предоставила украинской стороне свою оценку проекта нового Таможенного кодекса  Украины, который создается на основе Таможенного кодекса ЕС (далее – ТК). Эксперты программы EU4PFM также принимали участие в оценивании. Можете ли уже сказать: какие именно предложения учли украинские Минфин и Гостаможня, а какие – нет?

– Когда Украина стала кандидатом в члены ЕС, у нее появилось обязательство: трансформировать национальное законодательство в соответствии с европейским (в т.ч. и таможенные нормы). И цель упомянутой оценки – изучить, все ли нормы законодательства ЕС перенесены в украинское. Для этого под каждую статью законов ЕС мы искали соответствующие статьи в законах Украины.

Кроме того, в отдельную группу были выделены положения, актуальные только для стран-членов ЕС. Например, обмен данными между странами-членами ЕС и т.д. Их имплементацию необходимо отложить до момента вступления Украины в Евросоюз. Также идентифицированы и нормы, которые не вполне соответствуют ТК ЕС, однако до присоединения Украины и ввода в действие европейских норм они необходимы в национальном законодательстве.

Чтобы объяснить нашу позицию и дать соответствующие рекомендации по доработке, мы организовали несколько консультаций с международными экспертами, признанными одними из лучших в сфере европейского законодательства. Украинские партнеры высказали намерение принять все наши правки и предложения, чтобы в результате ТК Украины полностью соответствовал законодательству ЕС. Однако итоговая оценка документа будет проводиться лишь после принятия закона парламентом и подписания Президентом Украины.

– А какие нормы ТК вы предлагаете изменить и почему?

– Каких-то кардинальных предложений у нас нет, поскольку уже несколько последних лет (и особенно – последние 2-3 года) украинский ТК постепенно и постоянно обновляется согласно законодательству ЕС. К примеру, в части выполнения программы авторизированных экономических операторов (АЭО), внедрения NCTS и транзитных упрощений. 

Надеемся, что новый ТК будет скоро принят, ведь это первая ступень создания правовой основы для реальной таможенной реформы в Украине. Однако, для интеграции ТК в украинские реалии одного лишь принятия этого закона недостаточно – необходимо будет выполнить и две другие достаточно сложные задачи.

О претензиях бизнеса к таможне и нивелирует ли их новый Таможенный кодекс   

– Сейчас большинство претензий к работе таможни – в применении презумпции виновности в отношении бизнеса. Таможенники наделены полномочиями, позволяющими им подвергать сомнению операции по оформлению товаров (увеличивать таможенную стоимость, изменять класс, влиять на происхождение, отказывать в оформлении). К примеру, в ЕС Таможня должна сначала взвесить рискованность операций, а уже тогда выдвигать претензии. Насколько эти проблемы устранены в проекте?

– Уже сейчас в украинское законодательство перенесена часть европейских норм – в частности, гарантирующие право быть выслушанным перед принятием неблагоприятного решения, а также дающие право пользоваться упрощениями, которые предоставляются только авторизованным, благонадежным экономическим операторам. А именно – статус АЭО, отдельные упрощения, которые применяются и без этого статуса, транзитные упрощения. К тому же, авторизованные операторы заслуживают более высокого уровня доверия, считаются менее рискованными и реже проверяются.

Все эти принципы будут закреплены в новом Таможенном кодексе. Но надо учитывать, что если устанавливается какая-то правовая норма, то до ее полного практического применения может быть длинный путь. И в странах-членах ЕС понадобилось время, пока предприниматели поверили, что есть польза от получения авторизации на таможенные упрощения.

В ЕС «белый бизнес» требовал ускоренных таможенных процедур, а для этого необходимо было свести к минимуму спектр таможенных проверок. Ведь от того, как работает таможня – контролирует, управляет и наблюдает за международной торговлей, зависит конкурентоспособность национального бизнеса.

Введение в действие нового ТК в Украине решит эти вопросы, узаконив те же правила, что применяются и в европейских странах. Но это произойдет лишь тогда, когда будут сделаны три основных шага.

Первый – принят новый ТК, полностью соответствующий законодательству ЕС. Второй – разработаны и приняты постановлениями Кабмина подзаконные акты. И третий, без которого имплементация ТК невозможна, – должным образом обеспечена поддержка всех процессов IT-системами, созданными по стандартам ЕС. Таких систем свыше 20.

Отмечу, что в странах ЕС они создавались и внедрялись многие годы. У Украины осталось около двух лет до ожидаемого вступления в силу нового ТК, критически требующего как минимум части этих систем.

– Уже звучит критика, что из нового ТК изъяты процедурные нормы, регулирующие основания корректировки таможенной стоимости товаров таможенниками. Понятно, что они не совершенны в украинском законодательстве. Но полная их отмена – без внедрения компендиума (сборника норм по примеру ЕС), который регулировал бы определение классификации товаров, их происхождение и таможенную стоимость – даст больше возможностей необоснованно начислять таможенные платежи «белому» бизнесу. А это одна из основных проблем: в частности, по исследованию EBA – 60% респондентов испытывают эти трудности, и показатель растет. Как прокомментируете?

– Вы правы: тут есть проблема, и со своей стороны мы сделали соответствующие комментарии. Но учтут ли их украинские партнеры – увидим в тексте проекта ТК, который будет внесен в парламент.

В законодательстве ЕС таможня не наделена правом исправлять (корректировать) данные таможенной декларации, в т.ч. относящиеся к таможенной стоимости, – независимо от того, есть для этого основания или нет. Любые данные таможенной декларации могут быть изменены только по заявлению декларанта и только самим декларантом.

В то же время такой подход не является препятствием для таможни осуществить таможенный контроль и принимать решение по его результатам. Потому что обязанность таможни – проверить, правильна ли информация, которую предоставил предприниматель, изобличить «недобросовестный» бизнес и пресечь риски, связанные с ним.

И если во время проверки выявляется обратное – тогда уже таможней принимаются меры, в т.ч. начисляются таможенные пошлины и т.д. Но и тогда у декларанта, если он не согласен, должна быть возможность объяснить свою позицию и оспорить решение таможни (право быть выслушанным, которое уже закреплено в действующем Таможенном кодексе Украины).

– Принятие ТК парламентом было анонсировано в текущем году, а в следующем, 2027-м, вступление в силу. Ваш прогноз: получится? 

– Надеемся. Украина уже отстает от обещанных сроков. Сейчас важно подать проект в парламент не позднее апреля, поскольку есть еще один нюанс. Если новый ТК Верховной Раде удастся принять до конца августа – есть шанс, что оценка Еврокомиссии в ежегодном итоговом отчете по Украине (в котором оценивается прогресс в вопросе евроинтеграции), будет положительной.   

О том, стоит ли доверить таможне расследование фактов контрабанды

– В Национальной стратегии доходов возможность наделить таможню полномочиями расследовать преступления в сфере контрабанды привязана к росту доверия к таможне и укреплению добропорядочности работников за 2024-26 гг. Но большинство исследований отмечают высокий уровень коррупции в самом органе и низкое доверие к нему (в частности, по данным НАПК, таможня – лидер по распространенности коррупции). На ваш взгляд, насколько нынешний уровень доверия к таможенникам и их добродетель позволяют вводить в структуре таможни такой следственный орган?

– А причем тут доверие? Это никак между собой не связано. Начнем с того, что таможня должна выполнять свои функции. ЕС надеется, что украинская таможня будет иметь все необходимые компетенции и полномочия, чтобы обеспечить главные функции в рамках Таможенного союза ЕС. Поэтому страны-члены ЕС хотят видеть в украинской таможне надежного партнера, которому можно доверять, у которого есть нужные полномочия, с которым можно координировать расследования уголовных преступлений и – который, конечно, не коррумпирован.

Коррупция в таможенном органе – здесь нет ничего нового. Это больное место для всех учреждений, особенно там, где для этого есть риски и условия. С такой ситуацией сталкивались все страны постсоветского пространства. Такие же проблемы были и у Литвы, из-за чего у таможни в 1996 году отобрали функцию правоохранительного органа. Эти полномочия передали Департаменту МВД, но спустя некоторое время там тоже нашли коррумпированных людей. Перед вступлением в ЕС правоохранительную функцию возвратили, минимизировав коррупционные риски.

Как это делать – мы имеем положительный опыт и помогаем в рамках Программы. Когда у таможни будет функция правоохранительного органа, возможность расследовать уголовные преступления и технические условия для реализации таких задач, – сама таможня сможет бороться с коррупцией изнутри.

– В 2024-25 гг. было проведено два опроса CIPS по восприятию добропорядочности на Гостаможне среди представителей бизнеса. Какие именно данные в этих опросах являются KPI, свидетельствующими о достаточном уровне доверия к работникам таможни и их добродетели для наделения госоргана следственными функциями?

– На вопросах антикоррупционной деятельности в нашей Программе специализируется другой эксперт, Яцек Капица (бывший глава польской таможни). Он анализировал итоги двух упомянутых опросов CIPS, поэтому сошлюсь на его точку зрения.

Сравнивая результаты опроса за 2024-25 гг., он отмечает общую тенденцию –  повышение доверия к таможенным органам. А также, хоть и не тектонический, но положительный сдвиг в восприятии бизнесом уровня коррупции на таможне.

Опрос не дает прямого ответа, благодаря каким факторам произошли такие изменения. Но общеизвестно, что среди ключевых причин коррупционных рисков – человеческий фактор, поэтому его уменьшение в работе таможни будет снижать и уровень коррупции. Таможенный кодекс ЕС именно для этого вводит нормы, уменьшающие человеческий фактор, и Украина их тоже уже имплементирует.

О целесообразности создания под крылом таможни правоохранительного органа

– В проекте нового ТК сказано, что при Гостаможне будет создано «Спецподразделение, уполномоченное на осуществление мер по предотвращению, выявлению, пресечению, расследованию уголовных правонарушений, отнесенных законом к подследственности центрального органа исполнительной власти, реализующего государственную таможенную политику». О какой подследственности речь, и какими именно статьями из УПК планируют определить эту подследственность?

– Такие спецподразделения не упоминаются в законодательстве ЕС. Но отдельные положения Таможенного кодекса Украины могут быть исключительно национальными. Это именно и есть национальное положение, национальная компетенция, не противоречащая практике ЕС. Думаю, что такой шаг даст хороший эффект.

Например, в Литве в структуре таможни были созданы новое подразделение для борьбы с коррупцией – Служба иммунитета, и Уголовная служба таможни – для борьбы с контрабандой. Обе службы могут выступать в качестве правоохранительного органа и осуществлять расследование уголовные преступлений. Они хорошо сработались: активно выявляли должностных лиц, замешанных в контрабанде, а также эффективно боролись с нарушениями таможенного законодательства и искореняли коррупцию на таможне изнутри.

Антикоррупционная Служба иммунитета в самой Таможне подчинялась исключительно руководителю, однако координировала свои действия с централизованным антикоррупционным правоохранительным органом Литвы – Специальной службой расследований (ССР), отвечающей за выявление, расследование коррупционных преступлений, разработку антикоррупционной политики и профилактику коррупции.

По сути, Служба иммунитета имела двойное подчинение, выступая также неофициальным представителем ССР. Такой тандем дал очень хороший результат в вопросе борьбы с коррупцией на литовской таможне. В частности, были случаи, когда по обвинению в коррупции арестовали почти всю смену пункта пропуска.

В структуре таможни должно существовать подразделение с правом расследовать уголовные преступления и функциями правоохранительного органа. А также должна быть его координация с центральным органом страны по борьбе с коррупцией.

– Как, по вашему мнению, наделение Гостаможни (в нынешнем ее состоянии) следственными полномочиями позволит активизировать реальную борьбу с контрабандой, когда нередко сами таможенники ее и возглавляют? И не превратится ли это просто в увеличение проблем для ответственного бизнеса?

– К примеру, в Литве была такая ситуация, когда некоторые сотрудники подразделения борьбы с контрабандой были замешаны в коррупционных схемах на таможне. С ними даже не хотели общаться сотрудники таких же подразделений других стран ЕС. Были приняты радикальные меры: всех разогнали, правоохранительную функцию отобрали. 

Но со временем выяснилось, что другим правоохранительным и антикоррупционным институтам не хватает компетенции, необходимой для выявления таможенных нарушений. Поэтому в начале 2000-х гг., перед вступлением Литвы в ЕС, литовской таможне вернули отобранную в 1996 году функцию расследований – но с одним большим «но». Мы сформировали Уголовную службу таможни по-новому, в прямом смысле с нуля.

Я понимаю ваш скепсис, но хочу привести два аргумента. Представьте ситуацию, когда вы хотите обеспечить охрану территории, на которой расположен ваш дом. Вы нанимаете охранника, но не даете ему оружие и запрещаете применять силу против нарушителей. Одновременно работает охранник, отвечающий за весь район, в котором находится ваш дом, и другой, отвечающий за весь город. Они обладают и оружием, и правом применять силу. К вам приходит злоумышленник. Кто лучше мог бы справиться с защитой – тот, кто рядом, на месте, и знает каждый квадратный сантиметр территории, или тот, кто в сотнях метров и на ком охрана сразу десятков зданий?

Понятно, что таможенник знает о «таможенной территории» гораздо лучше и способен среагировать гораздо быстрее и эффективнее, чем представитель другого органа. Да, есть вопрос, мотивирован ли он к этому.

Давайте будем честными: мы не можем ожидать, что однажды проснемся – и не будет коррупции; что нам нужно дождаться такого дня, и тогда наделить таможню следственными полномочиями. Следует шаг за шагом параллельно двигаться по этим двум направлениям: упорно работать для минимизации коррупционных рисков и предоставлять таможне необходимые дополнительные функции.

– Оцените уровень потерь украинского бюджета от схем «серого» импорта и контрабанды: какой здесь может быть доля из-за неэффективной работы таможни и коррупции самих таможенников?

– У меня нет достаточно информации, чтобы давать оценку этих показателей в Украине, но похожие подсчеты мы делаем в Литве. Например, у нас есть методика, которая связана с подсчетом доли контрабандных сигарет на рынке. По нашим подсчетам, в Литве их 26,7%. Исходя из этой цифры, можно вычислить ущерб для государственного бюджета Литвы. В Украине, как вы знаете, этой проблемы нет, потому что именно от вас контрабандные сигареты «уезжают» в страны ЕС.

– Таможенный кодекс ЕС не требует обязательного закрепления за таможней следственных функций. В странах ЕС, где коррупция значительно ниже украинской, по-разному реализованы эти полномочия: где-то при таможенном органе, где-то контрабанду расследуют, другие – комбинируют распределение функций между разными правоохранительными органами. Не лучше ли было в Украине закрепить эту функцию за БЭБ или комбинировать полномочия между разными органами?

– Действительно, в Таможенном кодексе ЕС не говорится прямо, что таможня должна выполнять следственную функцию. Более того, в некоторых странах Евросоюза таможня является не отдельным органом, а составной частью Минфина или Налоговой службы. Но у большинства таможен стран-членов ЕС такие полномочия есть. Это прописано в рекомендациях Еврокомиссии для Украины.

Среди стран-членов ЕС практически все таможенные службы имеют специальные подразделения, выполняющие полномасштабные правоохранительные функции. Большинство из них имеют право досудебного расследования, а также право оперативной разведки.

Есть такой документ Еврокомиссии – «Сustoms blueprints». Это инструмент ЕС, предназначенный для помощи таможенным администрациям усовершенствовать операционную способность таможенных служб. Он особенно полезен для стран, которым необходимо подготовится к применению законодательства ЕС, и обеспечить надлежащий операционный потенциал. Этот документ отмечает, что для эффективной борьбы с нарушениями таможня должна выполнять функцию расследования. Так что Еврокомиссия настоятельно рекомендует оформить это в законодательной форме.

Об оценке добропорядочности таможенников самими же таможенниками и опыте Литвы

– А как вы оцениваете постановление украинского правительства №487, которое определяет правила проверок добропорядочности и образа жизни таможенников (согласно ему таможенники сами заполняют декларацию добропорядочности, а затем их проверяет орган Гостаможни). Выглядит как «пчелы против меда». Вообще-то, для этого у нас есть независимые органы – НАПК, НАБУ…   И куда делась проверка добропорядочности таможенников на полиграфе, что было обещано в Национальной стратегии доходов?

– Это национальная часть, и в разных странах этот вопрос решается по-разному.

Лет 15 лет назад в Литве, например, было так, как у вас: все декларации принимало подразделение таможни. Теперь декларации всех госслужб, министров, членов парламента передаются центральному органу – Главной комиссии служебной этики, которая оценивает эти декларации и централизованно принимает соответствующие решения.

Были случаи, когда Главная комиссия служебной этики идентифицировала нарушения и давала поручения проводить расследование Службе иммунитета Таможни или Службе персонала. Есть также и Спецслужба расследований (как в Украине НАБУ), они плотно сотрудничают.

О полиграфе ничего сказать не могу, – в Литве нет такой практики. Он  больше используется как исключение, – редко и в особых случаях.

Могу также сказать, что дешевле предотвратить коррупцию, т.е. создать для нее неблагоприятные условия. Один из элементов – Служба иммунитета таможни, которая делает антикоррупционную оценку всех готовящихся таможней правовых актов, проверяет процессы закупок, организует опрос субъектов внешнеэкономической деятельности.

Чтобы таможня работала эффективно, мы должны дать ей рычаги влияния, зарплату и технические возможности (создать криминальную разведку). Есть много методов борьбы с коррупцией: нужно параллельно внедрять их и работать по направлению предоставления таможне полномочий. Так поступали и таможня, и полиция Литвы. И наш опыт демонстрирует, что это работает.