Підтримка економіки України, відбудова зруйнованого житла та інфраструктури, попри щоденні обстріли території України рашистами, – головні виклики, що стоять перед країною як під час війни, так і після перемоги над російськими загарбниками. Так, наприкінці травня прем’єр-міністр Денис Шмигаль запропонував країнам-партнерам надавати державні гарантії приватним компаніям під інвестиції у відбудову країни.
Так, в Україні вже працює механізм державно-приватного партнерства (ДПП), проте він потребує удосконалення, адже не передбачав застосування в умовах воєнного стану. З огляду на те, що потреба у додатковому фінансуванні назріла вже зараз, на початку липня група народних обранців зареєструвала у Верховній Раді відповідний законопроєкт №7508, направлений на вдосконалення механізму залучення приватних інвестицій з використанням механізму ДПП для пришвидшення відновлення зруйнованих війною об'єктів і будівництва нових, пов'язаних з післявоєнною перебудовою економіки України.
Які зміни пропонується закріпити цим документом і як вони вплинуть на процес залучення інвестицій під час війни, розповів Mind партнер Arzinger, керівник практик транспортної інфраструктури та угод із публічною власністю Андрій Підгайний.
Війна триває, руйнуючи наші міста й села, військові та цивільні об'єкти, промисловість, транспортну, енергетичну та соціальну інфраструктуру. Однак розуміння неминучого повернення до мирних часів змушує Україну вже зараз змінювати закони для заохочення інвестицій у відновлення втраченого майна та перебудову економіки загалом. Не оминув цей процес і законодавство у сфері ДПП.
Законопроєкт містить не лише поправки, направлені на пристосування механізмів ДПП для «відновлення та розбудови», а й «еволюційні» напрацювання профільних експертів, накопичені в рамках реалізації пілотних проєктів у портовій, дорожній та інших сферах транспортної інфраструктури.
Документом передбачається внесення концептуальних змін до законів України «Про державне-приватне партнерство» та «Про концесію». Вражає також його обсяг – текст законопроєкту в рази більший, ніж закони, до яких він вносить зміни. Через масштабність змін нижче – стислі коментарі лише щодо ключових новацій документу, сформованих за відповідними регуляторними напрямками.
Автори проєкту закону допустили відхід від класичного концепту ДПП, виключивши обов'язковість надання приватному партнеру права на управління. Прийняття законопроєкту дозволить передавати приватному партнеру лише функції щодо проєктування, будівництва та фінансування.
Документ значно розширює можливості господарських товариств державного сектору економіки, наприклад «Укрзалізниці», щодо яких передбачена можливість безпосередньо виступати державними партнерами. Наразі такі повноваження в проєктах ДПП є виключно в органів управління, водночас залучення господарських товариств як концесієдавців істотно обмежується.
Проєкти ДПП матимуть умовну класифікацію: «звичайні», «проєкти з відновлення» та «малі» проєкти (вартістю до 5,382 млн євро). На відміну від звичайних, до проєктів із відновлення та невеликих проєктів застосовуватиметься спрощена процедура, що значно скоротить строки підготовки конкурсів та наступної реалізації будівельної фази.
Запровадження нових концептуальних підходів значно розширює доступність, масштаби та сфери застосування ДПП. Передусім йдеться про адаптацію до задач з якнайшвидшого відновлення економіки – проєкти ДПП можна буде реалізовувати масово, швидше, дешевше, у нових сферах та із залученням менших ресурсів.
Законопроєкт уточнює і розширює застосування ДПП. За напрямом транспортної інфраструктури з'явилися об'єкти:
Передбачається новий напрям – житлова забудова, це:
Відповідно до чинного правила, за рішенням державного партнера ДПП може застосовуватися в інших (прямо не передбачених законом) сферах діяльності з надання суспільно значущих послуг.
Також законодавець опосередковано допускає реалізацію проєктів ДПП і у сфері безпеки та оборони. Відтепер дискусії експертів із приводу можливості здійснення ДПП в інвестиційних проєктах підприємств «Укроборонпрому», трансформуються в більше практичне русло – як краще реалізовувати проєкти ДПП у сфері безпеки та оборони.
Уточнення та розширення сфер дозволяє перемістити фокус на соціальні й інфраструктурні об'єкти, що зазнали руйнувань і потребують відновлення. Іншою метою, яку переслідують автори законопроєкту, є розповсюдження механізмів ДПП на соціальні проєкти (будівництво нового житла) і проєкти з розвитку економіки, зокрема будівництво стратегічних транспортних хабів на Західній Україні для диверсифікації логістичних ланцюжків, нових потужностей для розробки та виробництва зброї, боєприпасів, техніки тощо.
Відбір приватного партнера здійснюватиметься на конкурсних засадах шляхом застосування однієї з процедур:
Такий підхід обумовлюється поступовим переходом ДПП до аналогії з процедурами публічних закупівель. І логіка в цьому є, оскільки у правових концепціях розвинутих країн світу, ДПП вважається особливою формою публічних закупівель.
У порівнянні з іншими інвестиційними механізмами найбільшими недоліками ДПП є тривалість процедур (від 18 до 24 місяців), складність застосування (здійснення фінансових розрахунків, розробка індивідуальної тендерної документації, договорів тощо) і ресурсовитратність (залучення посадових осіб органів виконавчої влади, працівників підприємств державного сектору, фінансування радників та заходів із підготовки об'єктів ДПП).
Для вирішення цих питань під час реалізації малих проєктів і проєктів із відновлення автори документу сконцентрувалися на трьох напрямках: скорочення, спрощення і вдосконалення. В цьому контексті можна виділити такі базові новації:
З часом планується повний перехід на онлайн-процедури: взаємодія суб'єктів ДПП, зокрема проведення конкурсу, відбуватиметься через електронну торгівельну систему. Для концесійних проєктів із 1 липня 2023 года, для проєктів ДПП – з 1 липня 2024-го.
Крім того, на основі Імплементаційного регламенту Єврокомісії встановлюється стандартна форма єдиного європейського закупівельного документа (ESPD), який заповнюється онлайн і містить приблизно 20 сторінок. Онлайн-процедури значно спрощують участь потенційних інвесторів у конкурсних процедурах, і, безсумнівно, це є великим кроком вперед.
Законопроєкт містить нові визначення і правила, які розширюють джерела й механізми фінансування проєктів ДПП:
Також він визначає додаткові види державної підтримки проєктів ДПП:
Залучення грантів, співфінансування й запровадження державних гарантій щодо компенсації недоотриманого прибутку приватного партнера є вкрай важливим кроком, мета якого – забезпечити фінансовий баланс у проєктах із високим рівнем капітальних витрат і непрогнозованим попитом, особливо в повоєнний період.
Слід додати, що відповідно до перехідних положень законопроєкту також планується розробити механізму страхування ризиків приватних партнерів, що пов'язані з повторенням військових дій на території України.
Масове запровадження механізмів ДПП з метою відновлення обумовлене ключовими викликами: якісна нормативна база, а також формування та розподіл ресурсів для її практичного застосування (підготовка кваліфікованих кадрів, пошук фінансування для підготовки проєктів тощо).
І якщо запропоновані в законопроєкті новації суттєво вдосконалили механізм ДПП, то традиційна для України недооцінка організації проєктів може виявитися фатальною помилкою і причиною провалу запланованих ініціатив. На підтвердження цього висновку можна ознайомитися з невтішною статистикою Мінекономіки щодо стану реалізації проєктів ДПП.