Не обділити себе: Кабмін та депутати пропонують змінити фінансування політпартій

Наприкінці червня та в середині липня цього року у Верховній Раді було зареєстровано два законопроєкти щодо мінімізації потенційного олігархічного впливу на політичні партії, удосконалення механізмів державного фінансування та державного контролю за їхньою діяльністю. Базовий законопроєкт подав на розгляд ВР Кабінет Міністрів, а альтернативний – група депутатів всіх фракцій Ради. Попри те що урядовий законопроєкт уже був відхилений комітетом ВР, обидва документи можуть бути цікаві для аналізу, зокрема, повного спектра побажань влади щодо фінансування політичних партій, які до 9 серпня 2023 року мали б надати звіт про свою діяльність. Тому Mind пропонує аналіз обох законопроєктів.

Які ідеї пропонували Кабмін та партії, що зараз представлені у Верховній Раді, а також чому не варто очікувати на річні їхні фінансові звіти, розповів Mind політолог, кандидат політичних наук Ярослав Телешун.

Номери і дата реєстрації: №9419 від 26.06.2023 та №9419-1 (альтернативний) від 12.07.2023

Ініціатор базового проєкту закону: №9419 – Кабінет Міністрів в особі прем’єр-міністра України Дениса Шмигаля 

Ініціатори альтернативного законопроєкту: №9419-1 – група народних депутатів всіх фракцій на чолі із Олександром Корнієнко, Давидом Арахамією, Оленою Шуляк та іншими 

Етап: законопроєкт №9419 одержано Верховною Радою України. Станом на день публікації Комітет ВР з питань правової політики надав висновок про відхилення цього проєкту й рекомендував підтримати та прийняти за основу альтернативний проєкт №9419-1.

Ціна питання. Як вбачається з тексту пояснювальної записки, реалізація положень законопроєкту №9419 не потребує додаткових витрат із державного бюджету та/або місцевих бюджетів і забезпечуватиметься виключно в межах бюджетних асигнувань, які щорічно передбачаються для державного фінансування статутної діяльності політичних партій відповідно до ст. 172 закону «Про політичні партії в Україні». Ба більше, на думку суб’єкта законодавчої ініціативи реалізація положень акта дасть можливість вивільнити додаткові бюджетні асигнування в розмірі близько 593 млн грн у 2023 році та 662 млн грн у 2024-му за бюджетною програмою «Фінансування статутної діяльності політичних партій».

Справді, у проєкті запропоновано змінити формулу розрахунку щорічного обсягу державного фінансування статутної діяльності політичних партій: з «однієї сотої розміру мінімальної заробітної плати, встановленого на 1 січня року, що передує року виділення коштів державного бюджету, помноженого на загальну кількість виборців» на «одну соту розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб…». З 1 січня 2023 року мінімальна зарплата – 6700 грн (у погодинному розмір – 40,46 грн), прожитковий мінімуму (загальний) – 2684 грн відповідно. Такий підхід дозволить послабити навантаження на державний бюджет.

Відповідно до пояснювальної записки альтернативний законопроєкт №9419-1 теж не потребує додаткових витрат з Державного бюджету. Проте, як і в проєкті №9419, пропонується знизити відсотковий бар'єр (з 5% до 3%), необхідний для отримання державного фінансування статутної діяльності політичної партії. Це також збільшить тиск на контролюючий орган, а значить, потенційно збільшиться і стаття видатків.

Також в проєкті №9419-1 відсутня пропозиція замінити прив’язку до «мінімальної заробітної плати» на «прожитковий мінімум для працездатних осіб», що унеможливлює мінімізацію видатків на фінансування політичних партій в Україні. Останнє означає, що підхід закладений у законопроєкті №9419-1 є «менш економним», аніж в проєкті №9419.

Читайте також: Вудка, а не риба: чому реформу корпоративного управління в держсекторі потрібно завершити якнайшвидше

Зміст. Кабмін законопроєктом №9419 пропонує:

• відновити звітування парламентських партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру у зв’язку з необхідністю здійснення державного контролю за використанням бюджетних коштів, які політичні партії продовжують отримувати. Для інших політичних партій звітування пропонується відновити після припинення або скасування воєнного стану;
• запровадити низку інструментів для усунення можливості здійснення внесків на користь політичних партій фізичними особами, які не мають достатніх легальних доходів для здійснення таких внесків;
• визначити пріоритетні напрямки використання коштів державного фінансування статутної діяльності політичних партій:
  а) розвиток політичних партій у здійсненні своїх статутних завдань;
  б) підвищення якості зв’язків політичної партії з виборцями;
  в) підвищення інтересу жінок до політичної діяльності;
  г) підвищення інтересу молоді до політичної діяльності;
  ґ) посилення організаційної спроможності політичної партії;
• установити вичерпний перелік заборон щодо витрачання політичними партіями коштів державного фінансування:
  а) фінансування незаконної діяльності політичної партії;
  б) фінансування діяльності, яка не передбачена або прямо заборонена статутом політичної партії;
  в) оплати або розповсюдження оплаченої за кошти державного фінансування політичної реклами та реклами впродовж періоду часу, що починається за дев’яносто днів до дня початку виборчого процесу чергових загальнодержавних чи місцевих виборів та закінчується днем завершення або припинення відповідного виборчого процесу;
  г) придбання нерухомого майна та цінних паперів;
  ґ) придбання рухомого майна або нематеріальних активів, якщо їхня вартість перевищує сто розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого на 1 січня року, в якому здійснюється придбання такого рухомого майна або нематеріальних активів;
  д) погашення будь-якої заборгованості, що утворилася у політичної партії до дня, наступного за днем відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання;
  е) перерахування до виборчих фондів;
• запровадити новий механізм розподілу бюджетних коштів із метою фінансової підтримки партій, які не подолали встановленого законом прохідного бар’єра на виборах народних депутатів України;
• включити до напрямів використання політичними партіями коштів державного фінансування, які спрямовуються на діяльність політичних партій, напрям, пов’язаний із залученням до діяльності політичних партій осіб з інвалідністю;
• здійснити розподіл п’яти відсотків коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичних партій, порівну між тими політичними партіями, які отримали право на таке фінансування;
• скоротити щорічний обсяг державного фінансування статутної діяльності політичних партій на відповідну суму, якщо політичні партії не відповідають вимогам щодо осіб з інвалідністю, а також дотримання гендерної квоти для отримання додаткових коштів з державного бюджету;
• встановити, що звіти політичних партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру перевірятимуться Національним агентством з питань запобігання корупції у строк, що не перевищує 120 днів з дня їх надходження.

Законопроєктом №9419-1, суб’єкт законодавчої ініціативи пропонує:

• відновити державний контроль Національного агентства з питань запобігання корупції за дотриманням встановлених законом обмежень щодо фінансування політичних партій, законним та цільовим використанням політичними партіями коштів, виділених із державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності, своєчасність подання звітів партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, повноту таких звітів, звіту зовнішнього незалежного фінансового аудиту діяльності партій, відповідність їх оформлення встановленим вимогам, достовірність включених до них відомостей;
• встановити 60-дений строк перевірки звітів Національним агентством з питань запобігання корупції;
• регламентувати право політичних партій на власний розсуд відмовитися від грошового внеску до дня подачі звіту;
• встановити, що в разі виявлення під час перевірки звіту політичної партії про майно, доходи, витрати й зобов’язання фінансового характеру чи під час перевірки інформації про порушення законодавства у сфері фінансування політичних партій ознак порушення вимог законодавства Національне агентство з питань запобігання корупції письмово звертається до політичної партії для з’ясування відповідних обставин;
• запровадити особливий механізм подання та перевірок звітності за період впродовж карантинних обмежень і дії воєнного стану. Зокрема, партії звільняються від відповідальності за подання неповної інформації у звіті;
• дозволити розміщувати кошти політичної партії, у тому числі кошти державного фінансування статутної діяльності політичної партії, на поточному або вкладному (депозитному) банківському рахунку з метою отримання пасивного доходу у вигляді процентів на поточний або вкладний (депозитний) банківський рахунок; 
• запровадити новий механізм розподілу бюджетних коштів з метою фінансової підтримки партій, які не подолали встановленого законом прохідного бар’єра на виборах народних депутатів України.

Читайте також: Кандидат до ЄС: Україні доступне додаткове фінансування з фондів ЄС

Позиція політолога. Законопроєкти №9419 та №9419-1 передбачають відновлення подання звітів про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру політичних партій, зокрема й тих, які відповідно до закону «Про політичні партії в Україні» мають право на державне фінансування їх статутної діяльності. І це, безперечно, є позитивним рішенням, що відповідає інтересам громадян України та запиту міжнародних партнерів.

Щоквартальне звітування – це обов’язок політичних партій, запроваджений 2015 року, як необхідний крок для отримання безвізового режиму з ЄС.

Проте вже понад три роки політичні партії не подають до Національного агентства з питань запобігання корупції звіти про свою діяльність: фінансування партій, витрати партійних коштів (зокрема, й отримані з державного бюджету) тощо.

Така ситуація зумовлена пандемією COVID-19 і повномасштабною російською агресією проти України. 30 березня 2020 року Верховна Рада ухвалила закон № 540-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв’язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)». Цим документом передбачено, що політичні партії мають прозвітувати не пізніше ніж на сороковий день після закінчення карантину.

Проте є і інший бар’єр на шляху відновлення звітування політичних партій щодо зобов’язань фінансового характеру. Закон України №2115-IX «Про захист інтересів суб’єктів подання звітності та інших документів у період дії воєнного стану або стану війни» передбачає, що звітування має бути відновлено протягом трьох місяців після припинення чи скасування воєнного стану. Відповідно ухвалення необхідних законодавчих змін дозволяють відновити подання звітів політичних партій та їхню подальшу перевірку.

Відновлення державного контролю за дотриманням встановлених законом обмежень щодо фінансування політичних партій та законним і цільовим використанням ними коштів посилить транспарентність функціонування вітчизняних політичних партій і наблизить Україну до ЄС. Ця пропозиція наявна в обох законопроєктах.

Також зниження відсотку голосів виборців від їх загальної кількості, поданих за всі виборчі списки кандидатів у народні депутати України в загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі – з 5% до 2% (№9419), або з 5% до 3% (№9419-1) необхідних для державного фінансування статутної діяльності партій, з одного боку дозволить підтримати «малі» партії, які не подолали виборчий бар’єр (5%).

Варто зауважити, що у світовій практиці існують обидві моделі фінансування політичних партій із державного бюджету:

1. Партії, що представлені у парламенті.
2. Позапарламентські партії. Вибір моделі фінансування залежить від доцільності і фінансової спроможності країни та стану розвитку політичної системи держави.

Згідно із законом «Про політичні партії в Україні», передбачено дві форми державного фінансування політичних партій:

1. Фінансується статутна діяльність політичних партій, не пов’язана з їх участю у виборах.
2. Відшкодовуються витрати політичних партій, пов’язані з фінансуванням їх передвиборної агітації під час чергових та позачергових парламентських виборів. Водночас пропозиція фінансування статутної діяльності політичних партій, висвітлена в урядовому законопроєкті №9419, пов’язана із залученням до їх діяльності осіб з інвалідністю, є недостатньо обґрунтованою.

Запропоновані в проєкті закону №9419 зміни до ст. 15 закону «Про політичні партії в Україні», що регламентують обмеження у здійсненні внесків на підтримку політичних партій, певною мірою сприятимуть зменшенню прямого впливу груп інтересів на функціонування політичних партій. Адже пропозиції щодо запровадження інструментів обмеження можливості здійснення внесків на користь політичних партій фізичними особами, які не мають достатніх легальних доходів для здійснення таких внесків, посилить незалежність політичних партій від різноманітних груп впливу.

Також викликає питання положення проєкту закону №9419-1 щодо ст. 14 закону «Про політичні партії в Україні».

Хто буде в плюсі. Обидва законопроєкти відповідають інтересам громадян України. Адже в обох ініціативах пропонується відновити контроль за використанням бюджетних коштів, направлених на фінансування статутної діяльності політичних партій.

Також від обох проєктів закону виграють представники малих партій, що не подолають виборчий бар’єр, проте наберуть 2% (або 3%, згідно з положенням законопроєкту №9419-1) голосів від загальної кількості голосів виборців і зможуть розраховувати на державне фінансування. А отже, певною мірою менше залежатимуть від потенційних «приватних спонсорів». Згідно з нормами проєкту №9419, виграють й особи з інвалідністю, адже запропонована форма державного фінансування політичних партій враховує їхній інтерес. Відповідно до законопроєкту №9419-1 виграють насамперед політичні партії, що фінансуються з державного бюджету з 2019 року, адже з них частково знімається відповідальність за неточність поданих даних внаслідок пандемії COVID-19 і повномасштабної російської агресії проти України, а також зберігається обсяг державного фінансування.

Хто буде в мінусі. Згідно з урядовим законопроєктом, політичні партії, які знову будуть зобов’язані звітувати про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру; великі політичні партії, що подолають виборчий бар’єр і будуть змушені розділити бюджетні асигнування порівну з позапарламентськими партіями; групи тиску, що будуть дещо обмежені у впливі на політичні партії.

Згідно з проєктом №9419-1, політичні партії, які знову будуть зобов’язані звітувати про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру; великі політичні партії, що подолають виборчий бар’єр, і будуть змушені розділити бюджетні асигнування порівну з позапарламентськими партіями (проте меншою мірою, ніж це було б відповідно до проєкту №9419).

Висновки. Урядовий законопроєкт №9419 Комітет з питань правової політики рекомендував відхилити, а альтернативний проєкт №9419-1 прийняти за основу. Адже альтернативний законопроєкт більше відповідає інтересам політичних партій представленим у Верховній Раді. До того ж ініціаторами альтернативного законопроєкту є депутати всіх фракцій: «Слуга народу», «Європейська Солідарність», ВО «Батьківщина», «Голос» та двох депутатських груп: «Довіра» та «Платформа за життя та мир».

За таких умов імовірність доведення до логічного завершення проєкту закону 9419-1 є вкрай високою. До того ж, найімовірніше, законопроєкт №9419-1 буде ухвалений на найближчих пленарних засіданнях. Адже основна мета законопроєкту № 9419-1 – відновити звітність політичних партій, що є однією із семи обов’язкових рекомендацій Європейського Союзу Україні,  необхідних для початку переговорів про членство в ЄС.