Підприємливі громади

Минуло вже більше 30 років з тих пір, як люди колишніх соціалістичних країн вирішили, що їм більше не потрібне централізоване економічне планування. Просто тому, що воно не було ефективним.

Вражає те, що через стільки років багато хто все ще вважає, що потреба у централізованому плануванні місцевого та регіонального розвитку існує. Хоча ми легко погодимося з тим, що економічним суб’єктам не потрібні якісь вказівки з боку органів влади щодо їхнього бізнесу, багато людей все ще думають, що має бути «хтось», хто казатиме громадам, якими мають бути їхні проєкти і пріоритети.

Такий спосіб мислення подобається багатьом, і не тільки в Україні.

На мою думку, існує інший, більш перспективний, погляд на розвиток. Він ґрунтується на внутрішній мотивації і міркуваннях, що надихнули на втілення амбітної реформи децентралізації в Україні. Хтось може сказати, що рушієм децентралізації стала необхідність розбудови довіри між державним і субнаціональними рівнями влади та зацікавленими сторонами. Переваги надання громадам більше ресурсів, повноважень і простору для самостійних дій стали очевидними на початку російської агресії, коли місцеві гравці довели, що вони можуть швидко реагувати на гуманітарні, безпекові та інші безпрецедентні виклики. Якщо громади змогли зорієнтуватися і продовжувати свою роботу в період повної невизначеності та екзистенційної загрози, вочевидь вони зможуть розумно використовувати кошти на відбудову і розвиток.

Засадничий принцип

Існує одна, і лише одна, основна причина, чому краще мати ринкову економіку замість планової – це переконання, що люди знають краще. Звісно, що підприємці не мають всієї інформації і знань, які їм необхідні для ухвалення безпомилкових рішень. Але, на відміну від уряду та центральних планових органів, вони мають мотивацію шукати необхідну їм інформацію і максимально використовувати її. Вони отримують перевагу від ухвалення правильних рішень і несуть відповідальність за неправильні.

Те саме можна сказати не тільки про людей, які започатковують малий бізнес або великі компанії, але також і про тих, хто утворює місцеву спільноту. Разом вони, безумовно, знають свої потреби та амбіції краще, ніж будь-яка стороння людина, включаючи центральний уряд і міжнародні організації розвитку. Якщо люди можуть зібратися, обговорити і ухвалити рішення щодо проєктів розвитку своєї громади, вони покращать своє життя. Якщо вони не зможуть цього зробити, вони самі несуть відповідальність.

То ж чому ми дозволяємо підприємливим людям започатковувати майже будь-який бізнес, але водночас думаємо, що ми маємо якимось чином контролювати, які проєкти громади обирають реалізовувати для власного блага? Існує низка хибних причин, тож розглянемо їх по черзі.

«Ми даємо їм гроші»

Здається, цей аргумент переважає будь-які інші міркування. Центральний уряд, розвинені країни, міжнародні організації та кредитори дають громадам гроші, тому вочевидь вони мають право говорити, на що витрачати ці гроші.

Але чи це дійсно так? По суті, такою логікою користуються багато батьків. «Ми платимо за твою освіту, – кажуть вони, – тому ти вивчатимеш те, що ми схвалимо. Ми дамо тобі гроші, тільки якщо ти робитимеш те, що ми від тебе очікуємо, наприклад, допомагатимеш по господарству, матимеш хороші оцінки в школі». Ми не будемо обговорювати, чи це хороший приклад виховання, чи ні, лише зауважу, що громади – це не чиїсь діти. Це спільноти, які об’єднують людей, таких же дорослих і розумних, як і будь-хто інший.

Можна давати гроші на розвиток громад, не обмежуючи їхню автономію. Якщо коротко, то це означає перейти від проєктного до програмного фінансування. Згідно з таким підходом, громада або кілька громад-партнерів готують програму розвитку, яка найкраще відповідає їхнім потребам. Держава або інші донори надають фінансову підтримку, щоб покрити частину витрат на реалізацію програми, не висуваючи жодних вимог щодо конкретних проєктів, на які мають бути спрямовані ці кошти. Використання і розподіл коштів залишається на розсуд органів місцевого самоврядування, допоки вони витрачаються законно та з метою досягнення результатів програми розвитку.

«Проєкти мають бути узгодженими»

Неузгоджені місцеві проєкти можуть призвести до неякісних послуг та надмірних витрат. Якщо кожна громада вирішить побудувати сучасну обласну лікарню або університет, то невдовзі у нас буде забагато лікарняних ліжок і місць для навчання.

Є простий спосіб вирішення таких проблем. Проєкти, які можуть бути цінними лише якщо вони приносять користь кільком громадам, мають бути узгодженими, але на рівні, на ступінь вищому за окрему громаду. Наприклад, такі проєкти, як будівництво мостів та доріг, що з’єднують дві громади, або створення об’єкту поводження з побутовими відходами, який обслуговує кілька громад, можуть бути узгоджені безпосередньо між цими громадами, без залучення обласних адміністрацій та планувальників. Планування та управління іншими проєктами, як-от будівництво регіональних доріг і лікарень, краще здійснювати на регіональному рівні, але після консультацій з громадами щодо їхніх потреб та очікувань.

Інша сторона цього принципу: багато місцевих проєктів – житло, притулки для безхатьків, інтернати, дитячі садки, початкові школи, культурні установи, громадські центри, заклади відпочинку, інституції для підтримки місцевого бізнесу та багато інших – впливають виключно на громади, які їх реалізують. Такі проєкти мають залишатися на власний розсуд громади.

Той факт, що деякі проєкти потребують координації, сам по собі не виправдовує складного і суворо регламентованого планування розвитку зверху вниз. Потреба в координації не означає, що центральна влада має визначати пріоритети для місцевої.

«Потрібно уникати імпульсивних проєктів»

Це правда. Ніхто не хоче, щоб рішення щодо місцевих проєктів ухвалювались безсистемно: починати з одного проєкту сьогодні, перестрибати на інший завтра, можливо, лише тому, що його запропонували консультанти, наполягали впливові групи або через те, що інші це роблять, тож і нам потрібно.

Існує просте рішення і для цієї проблеми. Мовою ЄС це називається програмуванням і означає, що окремі проєкти, або принаймні більшість з них, мають бути включені до середньострокової програми, яка пояснює, що буде зроблено протягом наступних декількох років з наявними ресурсами для досягнення загальноприйнятих цілей, таких як якість життя, добробут і сильна місцева економіка з новими робочими місцями.

Але розглядайте ці програми як бізнес-плани, а не стратегії або, як ми любимо їх називати, документ публічної політики. Знову проводячи паралель з підприємництвом, подумайте про те, що хотів би дізнатися банкір від підприємця, який презентує свою бізнес-ідею або план розширення чи модернізації існуючої компанії. По суті, це буде три основних питання: скільки це коштуватиме, чи зможете ви це зробити і які результати ви очікуєте отримати.

Чинне законодавство про місцевий розвиток вимагає від територіальних громад підготовки низки планувальних документів, визначаючи їхню структуру, зміст і порядок підготовки, що виходить далеко за межі цих трьох основних питань. Рухаючись у напрямку програмного фінансування, як запропоновано вище, варто спростити і скасувати деякі з цих вимог.

«Але територіальні громади – не підприємці»

Це правда. Як би я не проводив паралель, є суттєва різниця між підприємцями та керівниками органів місцевого самоврядування. Підприємці ухвалюють рішення для себе, у той час як публічні службовці ухвалюють рішення для всіх і від імені кожного члена громади. Вони можуть ухвалювати дуже погані рішення, мотивуючись особистими вподобаннями та вигодою, і часто не несуть фінансовий тягар та відповідальність за такі рішення.

Основна відповідь на це питання – участь і прозорість. Існує багато способів залучення місцевих жителів до процесу ухвалення рішень, прямого або через громадські організації. Але ці способи та засоби участі мають бути запроваджені і їхнє використання має бути забезпечено. І тут дійсно можуть допомогти нормативні акти, ухвалені на центральному рівні. Не стільки через визначення процедур проведення публічних консультацій, як це модно сьогодні робити, стільки через забезпечення чогось більш важливого, а саме надання громадянам прав, що дозволяють їм брати участь у демократичному процесі.

Існує низка таких прав, що виходять за рамки базової свободи вираження і об’єднання. Наприклад, право вимагати інформацію від державних органів влади або брати участь і висловлюватися під час засідань комітетів місцевих рад. Доповненням до прав громадян є обов’язок органів влади розкривати будь-яку інформацію, пов’язану з їхньою службою. У світі проєктів ключовою інформацією є проєктні пропозиції, процедури відбору та укладання контрактів, фінансові записи та звіти, моніторингові та аудиторські звіти. Стосовно останніх має бути запроваджений юридичний обов’язок подавати фінансову звітність для проведення регулярних незалежних аудитів.

Прозорість та право на участь можуть значно підвищити підзвітність місцевих органів влади. Не одразу, а з часом і за умови активного використання цього права людьми.

Сила простоти

Ця стаття почалася з простого, але дуже важливого аргументу на користь надання автономії територіальним громадам у виборі власних проєктів розвитку. Ми розглянули деякі поширені заперечення проти таких пропозицій і показали, як можна на них відреагувати, не вдаючись до централізованого планування політики розвитку.

Навіть якщо влада погодиться з логікою цього аргументу, основне питання, звичайно, полягає в тому, як ми можемо перейти від нинішнього стилю регіональної політики до того, який тут відстоюється. Можливо, було би варто почати з маленьких кроків, експериментуючи і рухаючись в загальному напрямку змін, подивитися, як це працює, завоювати довіру та розуміння необхідності змін, а потім рухатися швидше і в більших масштабах.

У нещодавньому дослідженні автора, опублікованому Програмою U-LEAD, пропонуються конкретні кроки щодо того, як можна було б змінити наявну систему політики регіонального розвитку в Україні з метою переходу до більш децентралізованої, територіально орієнтованої політики розвитку.