Залишатися на місцях: як і чим наповнити бюджети громад

Децентралізація виступає одним з головних напрямів того «пучка» реформ, який запропонували уряди, сформовані парламентською більшістю у 2014–2017 роках. Ще в липні 2015 року віце-прем’єр-міністр, міністр регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України Геннадій Зубко в інтерв’ю журналу «Український тиждень» говорив про те, що «законодавча база децентралізації потребує ухвалення ще близько 100 законів, де буде чітко прописано розподіл повноважень між територіальними громадами, районами, областями та центральною владою, і це все маємо закінчити у 2015 році».

Завершується вже четвертий рік реформування територіальної системи органів влади, а головної мети – суттєвого збільшення податкових та неподаткових надходжень до бюджетів територіальних громад, особливо сільських, – так і не досягнуто.

Переважна більшість місцевих бюджетів залишаються залежними від трансфертів з бюджетів вищого рівня. За період 2007–2016 років майже щорічно збільшувалася величина таких надходжень: у 2007 році вона становила 45 млрд грн, у 2010-му – 78 млрд грн, у 2013-му – 116 млрд грн, а у 2016-му – 195 млрд грн. Відповідно частка офіційних трансфертів у структурі доходів місцевих бюджетів у цілому теж зростала. Якщо у 2007 році цей показник становив 42,1%, то у 2012-му – 55,1%, а у 2015-му – 59,2%. Узагалі у 2014–2016 роках частка офіційних трансфертів в структурі доходів місцевих бюджетів порівняно з 2007 та 2008 роками збільшилася на 10%, що свідчить про погіршення рівня фінансової самодостатності місцевих бюджетів.

Офіційні трансферти місцевим бюджетам
та їхня частка в структурі доходів місцевих бюджетів

Джерело: Державна казначейська служба України, розрахунки European Analytical Centre

Представники нинішнього уряду постійно говорять про профіцит місцевих бюджетів, про збільшення надходжень місцевих податків, про успіх децентралізації в цілому. Насправді збільшення доходів до місцевих бюджетів України має номінальний характер, свідченням чого є динаміка доходів місцевих бюджетів у порівняних цінах 2007 року (обсяг доходів місцевих бюджетів в порівняних цінах 2007 року визначався шляхом ділення їх номінальної величини на кумулятивний індекс цін виробників промислової продукції). Позитивних зрушень у динаміці реальної величини надходжень до місцевих бюджетів в останні роки «проривних реформ» територіальної організації влади не спостерігається.

Якщо у 2007 році доходи місцевих бюджетів становили 107 млрд грн, у 2010-му – 95 млрд грн, у 2013-му – 114 млрд грн, то у 2016-му – 88 млрд грн.

Номінальні доходи та доходи
у порівняних цінах 2007 року місцевих бюджетів
(з урахуванням трансфертів)

Джерело: Державна казначейська служба України, розрахунки European Analytical Centre

Загальна динаміка податкових надходжень. Однією з основних складових доходів місцевих бюджетів виступають податкові надходження. За період 2007–2016 років вони збільшувалися, що зумовлено переважно інфляційно-девальваційними коливаннями та перерозподілом окремих видів податкових платежів, але аж ніяк не через суттєве збільшення бази стягнення податкових платежів, які спрямовуються до місцевих бюджетів.

У номінальному вираженні за аналізований період однозначно мають місце позитивні зрушення, оскільки у 2016 році порівняно з 2007 роком податкові надходження до місцевих бюджетів збільшилися утричі.

Податкові надходження
та їх частка в структурі доходів місцевих бюджетів України

Джерело: Державна казначейська служба України, розрахунки European Analytical Centre

Натомість питома вага податкових надходжень у структурі доходів місцевих бюджетів у цілому мала низхідну спрямованість. Якщо у 2007 році вона становила 42,1%, у 2010-му – 42,8%, то у 2015 році – 33,3%. Таким чином, в останні роки вплив податкових надходжень на дохідну базу місцевих бюджетів навіть дещо послабився, незважаючи на номінальне зростання їхньої величини.

Квінтесенцією відсутності проривних зрушень в частині зміцнення фінансової самодостатності регіонів та територіальних громад є динаміка таких важливих джерел формування доходної частини місцевих бюджетів, як податок з доходів фізичних осіб, рентна плата та плата за використання інших природних ресурсів та місцевих податків.

Надходження ПДФО. У цілому надходження податку з доходів фізичних осіб у 2007–2016 роках номінально зростали. Зокрема, у 2007-му «на місця» надійшло 35 млрд грн ПДФО, у 2010-му – 51 млрд грн, у 2013-му – 65 млрд грн, а у 2016-му – 79 млрд грн. Та попри значне збільшення (більш ніж удвічі протягом 2007–2016 років), у динаміці надходжень у порівняних цінах 2007 року має місце спадна тенденція. Так, у 2016 році порівняно з 2007 роком надходження податку з доходів фізичних осіб у порівняних цінах до місцевих бюджетів зменшилися на 16 млрд грн.  

Надходження податку з доходів фізичних осіб до місцевих бюджетів

Джерело: Державна казначейська служба України, розрахунки European Analytical Centre

Надходження ренти. У динаміці надходжень рентної плати та плати за використання інших природних ресурсів (до 2015 року – збору за спеціальне використання природних ресурсів) до місцевих бюджетів висхідна тенденція спостерігалася у 2007–2012 роках. У 2013–2016 роках спостерігається значне зменшення надходжень даного виду фіскальних платежів у зв’язку з тим, що плата за землю стала складовою податку на майно.

Надходження рентної плати
та плати за використання інших природних ресурсів
до місцевих бюджетів

Джерело: Державна казначейська служба України, розрахунки European Analytical Centre

Якщо у 2007 році до місцевих бюджетів надходило 4 млрд грн рентної плати за спеціальне використання природних ресурсів, у 2010-му – 9,8 млрд грн, у 2013-му – 15,0 млрд грн, то у 2016-му – 2,5 млрд грн. Подібна тенденція також спостерігається й у динаміці надходжень рентної плати та плати за використання інших природних ресурсів до місцевих бюджетів й в порівняних цінах.

Місцеві податки. Надходження місцевих податків до місцевих бюджетів у 2007–2016 роки в цілому збільшилися суттєво. Якщо у 2007 році вони становили 2,5 млрд грн, у 2010-му – 2,8 млрд грн, у 2013-му – 7,3 млрд грн, то у 2016-му – 42,3 млрд грн.  Стрімке їх зростання у 2015-му та 2016-му порівняно з попередніми роками забезпечувалося за рахунок того, що плата за землю стала складовою податку на майно, який віднесено до категорії місцевих податків. Виходячи з того що плата за землю завжди була одним з основних джерел наповнення місцевих бюджетів, вдалося забезпечити висхідний тренд у динамці надходжень місцевих податків до місцевих бюджетів й у порівняних цінах 2007 року.

Що і як необхідно змінити?  Аналіз приведених вище тенденцій свідчить про відсутність реальних проривних зрушень стосовно зміцнення фінансової самодостатності територіальних громад у всеукраїнському масштабі.

Реальна бюджетна децентралізація і пов’язане з нею зміцнення фінансової спроможності територіальних громад гальмується через небажання центральної влади забезпечити законодавче підґрунтя для розширення податкової бази місцевого самоврядування, оскільки це йде врозріз з інтересами олігархічних груп, між якими і вищою ланкою законодавчої і виконавчої влади є певні неформальні домовленості.

Консервація дефіциту податкових та неподаткових надходжень до місцевих бюджетів також знаходиться в прямій залежності від повільних темпів оформлення передачі земель поза межами населених пунктів у комунальну власність. У першу чергу це стосується передачі земель сільськогосподарського призначення у власність сільських територіальних громад, в яких база наповнення місцевих бюджетів є особливо звуженою. У разі передачі земель, які знаходяться поза межами населених пунктів, у комунальну власність наповнення місцевих бюджетів відбуватиметься як внаслідок їх продажу, так і внаслідок передачі в тимчасове користування фізичним та юридичним особам.

У першому випадку надходження зростуть завдяки припливу коштів через відчуження земельних активів на користь інших власників і подальшої сплати ними земельного податку, а в другому – завдяки надходженню орендної плати. Розширення ресурсної бази наповнення бюджетів місцевого самоврядування, особливо сільських бюджетів, за рахунок передачі земель державної власності в комунальну необхідне також і з тих причин, що надходження коштів від продажу комунальних земельних активів в останні роки значно зменшилися, оскільки найбільш ліквідні землі в межах населених пунктів було продано ще на початку запуску ринку земель населених пунктів.

Особливою складністю відзначаються процеси наповнення бюджетів сільських територіальних громад. Це пов’язано з тим, що за багато років реляцій представників влади про «унікальну» модель реформування аграрного сектора України як базової ланки сільського розвитку так і не було реально розширено податкову базу наповнення сільських бюджетів, хоча потенційно для цього було і є багато можливостей.

По-перше, сільські території – це основний ареал концентрації природних ресурсів, тому справедливим було б збільшення частки відрахувань рентної плати за спеціальне використання природних ресурсів загальнодержавного значення до бюджетів сільських територіальних громад.

По-друге, запуск повноцінного ринку земель сільськогосподарського призначення дозволив би забезпечити надходження в сільські бюджети плати за земельні транзакції. За теперішніх умов земельні активи (переважна більшість котрих – це розпайовані землі) є фактично законсервованими для здійснення повноцінних операцій купівлі-продажу через їх перебування в користуванні (оренді) підприємницьких структур, які входять, як правило, до інтегрованих аграрних формувань холдингового типу.

По-третє, тривалий період сільські бюджети недоотримували значні суми податкових надходжень через наявність податкового сурогату в формі фіксованого сільськогосподарського податку, який в певний період хоча й зіграв позитивну роль у плані спрощення податкового режиму регулювання діяльності суб’єктів аграрного підприємництва, але в цілому підживлював зміцнення великих агроформувань, створюючи для них «люфти» для уникнення від сплати значних сум фіскальних платежів.

Збільшення частки відрахувань рентної плати за спеціальне використання природних ресурсів у сільські бюджети – це початок повернення селу боргів, які накопичилися протягом багатьох років. Саме із села «вичавлювали всі соки» для потреб індустріалізації, використовуючи ножиці цін виключно для підвищення конкурентоспроможності промислового виробництва.

Тому паралельно з об’єднанням сільських територіальних громад має відбуватися розширення податкової та неподаткової бази наповнення місцевих бюджетів через нарощення величини комунальних земельних активів за рахунок земель поза межами населених пунктів, запровадження реально діючого механізму реалізації інфраструктурних проектів на основі угод публічно-приватного партнерства, збільшення частки відрахувань рентної плати за спеціальне використання природних ресурсів загальнодержавного значення до бюджетів базового рівня.