В Україні розгоряється боротьба за право формувати законодавче поле у сфері боротьби не лише з корупцією, а й з «брудними» фінансовими потоками. Поки законопроект про Державну службу фінансових розслідувань, гучно анонсований головою уряду та міністром фінансів, заблукав на шляху до стін парламенту, у Верховній Раді було зареєстровано одразу два проекти законів про Нацбюро фінансової безпеки. Чого прагнуть різні гілки влади, якими повноваженнями хочуть наділити новий контролюючий орган, та наскільки життєздатними будуть ці новації у вітчизняних реаліях, розбирався Mind.
Хто перший? Переформатування контролюючих органів за європейською моделлю – тренд українського державотворення останніх чотирьох років. Особливо яскраво він проявляється у сфері боротьби з корупцією: країна почергово отримала Національне антикорупційне бюро, Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру, Національне агентство з питань запобігання корупції. Найбільш дискусійним стало створення Вищого антикорупційного суду, що є прямою вимогою Міжнародного валютного фонду «в обмін» на продовження фінансової підтримки України і робота над яким триває досі.
Другим за релевантністю завданням «несподівано» виявилася організація контролю прозорості фінансових потоків, до якої у світової спільноти також є багато запитань. Ця тема набрала нових обертів на тлі наближення президентських і парламентських виборів в Україні. Наміри кожної із гілок влади стати авторами кардинальних змін відобразилися у різноманітних стратегіях та заявах. Спершу прем’єр-міністр Володимир Гройсман вкотре анонсував створення Служби фінансових розслідувань, потім президент Петро Порошенко наполягав на необхідності розробити проект закону про новий орган – Національне бюро фінансової безпеки, який би відокремив від впливу на економіку та бізнес Генеральну прокуратуру, Службу безпеки, НАБУ, Нацполіцію, МВС та інші силові структури.
28 лютого керівник комітету Верховної Ради з питань податкової та митної політики Ніна Южаніна резюмувала, що роботу над проектом закону «Про Національне бюро фінансової безпеки» завершено. Його зареєстрували у ВР 19 березня під №8157. А вже наступного дня, 20 березня, у парламенті було зареєстровано альтернативний законопроект №8157-1 під ідентичною назвою. Ініціаторами цього документу виступила велика депутатська група, до складу якої входять представники різних політсил.
Хто до чого апелює? Реєстрація законопроекту №8157 очікувано спровокувала чергову хвилю протистоянь між Грушевського та Банковою, адже документ розглядався як «президентський» та конкуруючий із урядовим законопроектом про Службу фінансових розслідувань, навколо якого дискусії точилися ще з 2014 року. Нагадаємо, проект закону про СФР був схвалений Кабінетом міністрів іще у березні 2017 року, але досі так і не поданий до парламенту.
Міністерство фінансів та особисто його очільник Олександр Данилюк наводили аргументи на користь появи Служби фінансових розслідувань: орган має бути поза виконавчою владою та розслідувати факти посадових зловживань у міністерствах. У цьому контексті зловживання в органах влади кваліфікуються як корупція лише в межах підслідності НАБУ та Державного бюро розслідувань – в залежності від посадового рівня злочинця. Комітет ВР з питань податкової та митної політики у відповідь наголошував на тому, що НБФБ зменшить навантаження на слідчих. Відтак, вони працюватимуть ефективніше і доводитимуть справи до логічного завершення.
Альтернативний законопроект про Нацбюро фінбезпеки опонує одразу до двох згаданих вище документів. Зокрема, у пояснювальній записці зазначається: «Після тривалої роботи над відповідним законопроектом декількох народних депутатів, експертів та спеціалістів Міністерства фінансів України, було розроблено проект закону, який передбачав правові основи створення та діяльності нового правоохоронного органу, підпорядкованого Кабінету Міністрів України. Даний законопроект пройшов погодження всіх міністерств та відомств і в подальшому був схвалений на засіданні Уряду. Проте, всупереч вимог ч. 2 ст. 27 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та § 71 Постанови КМУ «Про регламент Кабінету Міністрів України» від 18.07.2007 р. № 950, він не був поданий до Верховної Ради України». Вочевидь, тут мається на увазі законопроект про СФР.
Далі – летять камінці у бік законопроекту Ніни Южаніної: «В той же час 19.01.2018 р. (насправді – 19.03.2018. – Mind) народним депутатом України Южаніною Н.П. було зареєстровано законопроект № 8157 «Про Національне бюро фінансової безпеки України» (далі – НБФБ). Однак, з аналізу даного законопроекту вбачається, що він не дозволить забезпечити досягнення вищевказаної мети створення незалежного та професійного органу по боротьбі з економічною злочинністю…». Серед причин такої нормотворчої слабкості називаються відсутність квот на працевлаштування колишніх правоохоронців, підпорядкованість президенту України, непрозорість процедури відбору кадрів, зарегульованість і водночас розмитість деяких процедур, тощо. Також автори «альтернативи» закидають документу-близнюкові й неспроможність зменшити тиск на бізнес.
За що ратує прем’єр? Про Службу фінрозслідувань Володимир Гройсман говорив ще перед стартом роботи поточної сесії Верховної Ради, коли пропонував народним депутатам підтримати пакет із 35 урядових ініціатив під назвою «Весна реформ». Він пояснював представникам бізнесу, що їхні права захищатиме єдиний орган боротьби з економічними злочинами.
Тоді ж він обіцяв відмову від силових методів фінрозслідувань на користь аналітичного підходу до дій, підвищення персональної відповідальності посадовців за зловживання під час перевірок і видачі дозволів, впровадження інституту уповноваженого економічного оператора для спрощення та пришвидшення митних процедур, розвиток «єдиного вікна» на митниці та повноцінний електронний обіг митної документації.
Що обіцяє президент? За словами Петра Порошенка, у вигляді Нацбюро країна матиме інтелектуальний центр, який використовуватиме сучасні ризик-орієнтовані методи кримінального аналізу. Робота нового органу базуватиметься на десяти глобальних принципах боротьби з податковими злочинами, затвердженими у Лондоні 9 листопада 2017 року під час засідання Організації економічного співробітництва та розвитку.
Окрім цього, на переконання Петра Порошенка, НБФБ буде здатне припинити тиск на бізнес силовими структурами, стане єдиним органом розслідування випадків несплати податків. А ще ця структура «відріже інші правоохоронні органи від пасовища, на якому вони вже десятиріччями доять український бізнес». «Бізнесу не варто хвилюватися, що нова структура може перетворитися на додатковий інструмент тиску. В першочерговому варіанті законопроекту передбачався необґрунтований тиск на посадових осіб, тоді це називалося Служба фінансових розслідувань, з правом застосовувати широкий спектр поліцейських заходів: «оперативка», «прослуховування», «нарубка», спецназ, штурм. Ми це все підкоригували і навіть сам орган вирішили назвати дещо інакше, ніж планували першочегово», – запевнив Петро Порошенко.
Що закладено в основний законопроект про Нацбюро з фінбезпеки? Документ не передбачає одномоментної ліквідації департаментів розслідування економічних злочинів в СБУ, ДФС, Нацполіції та ГПУ, але набуває виключної компетенції боротьби з економічними правопорушеннями, зокрема, злочинами проти публічних фінансів.
Національне бюро фінансової безпеки має стати державним правоохоронним органом, який на основі кримінального аналізу та аналізу ризиків забезпечить усунення загроз фінансовій безпеці держави. Серед головних завдань Нацбюро – захист державних фінансів на вході до бюджету, при розподілі бюджетних ресурсів, протидія відмиванню доходів та виявлення активів, одержаних злочинним шляхом.
При цьому нова структура має бути незалежною від усіх органів державної влади. І разом з тим, отримує право на доступ до будь-якої інформації, якою володіють інші державні структури, задля онлайн-моніторингу та аналізу. Зокрема, й матеріали досудового розслідування у інших правоохоронних органів. Отримані аналітичні довідки можуть слугувати підставою для ініціювання перевірок та оперативно-розшукових заходів.
Очолюватиме НБФБ директор, обраний на п’ять років конкурсною комісією та призначуваний президентом. Бюро буде підзвітним президенту та Верховній Раді.
Законопроектом передбачено внесення змін до 33 нормативно-правових актів України, включаючи Трудовий, Адміністративний, Кримінальний та Кримінально-процесуальний кодекси.
Чим відрізняється альтернативний проект закону? Він так само, як і попередній, має на меті створення абсолютно нового правоохоронного органу, зосередженого на боротьбі з економічними злочинами. І так само декларує перехід від наглядово-каральної функції фіскальних органів до обслуговуючої. При цьому граничну чисельність співробітників Нацбюро зменшено до 3000 осіб (проти 4000 – у проекті Южаніної»).
Законопроектом передбачено ліквідацію податкової міліції (окрім спецпідрозділу «Фантом», відповідального за боротьбу з контрабандою вздовж лінії зіткнення в ОРДЛО) та відмову від податкових перевірок на підставі рішення суду. Відповідні зміни пропонується внести до Податкового кодексу.
Керівники Нацбюро так само обираються за конкурсом, але призначаються Кабміном за пропозицією міністра фінансів. Термін роботи керівника НБФБ – п’ять років із неможливістю займати таку посаду два терміни підряд.
На переконання опитаних Mind юристів, одним із позитивних моментів законопроекту є ще одне обмеження. А саме – особи, які після 2010 року працювали в підрозділах правоохоронних органів, що займаються економічними злочинами, або ж в органах прокуратури, не зможуть працевлаштуватися до НБФБ. «Фактично це позбавить колишніх правоохоронців зі сфери економічних злочинів можливості працювати в новому органі, що має на меті поновити довіру суспільства до правоохоронних органів», – зазначає Марія Аксаітова, керуючий партнер АО «СК ГРУП».
До списку злочинів, які мають бути підслідні НБФБ, внесено порушення порядку фінансування політичної партії та передвиборної агітації, фіктивне підприємництво, незаконний збут підакцизних товарів, незаконне використання інсайдерської інформації тощо.
Документ передбачає внесення змін до 31 нормативно-правового акта України, включаючи Трудовий, Адміністративний, Кримінальний та Кримінально-процесуальний кодекси.
У чому ризики створення нової структури? Що стосується законопроекту №8157, то, на думку експертів, у ньому недостатньо прописані механізми, які позбавлять повноважень старі силові структури. А такі функції, як «розшук та арешт коштів та іншого майна, які можуть бути предметом конфіскації в кримінальних правопорушеннях» напряму конфліктують із повноваженнями Національної поліції, Державним бюро розслідувань та НАБУ.
Є в проекті документа й надто узагальнені функції. Наприклад, «підготовка рекомендацій органам влади щодо усунення фінансових та правових підстав для існування системних кримінальних схем, руйнування системних схем скоєння злочинів і кримінальної інфраструктури, яка їх обслуговує, виявлення злочинних технологій, схем і механізмів злочинної діяльності». Натомість, незрозуміло, чи визначатиме документ обсяг збитку, при якому справи потраплятимуть під юрисдикцію НБФБ як економічний злочин.
Окремі питання викликає норма, що основою досудового розслідування НБФБ стане Intelligence Led Policing (ILP-модель). Вона зобов’язує правоохоронні органи детально проаналізувати відомості, що в них є, перед тим, як розпочинати якісь дії. Власне, це і є запит на аналітичність нової структури, яка в ідеалі має запобігати правопорушенням через дослідження причин та передумов їх виникнення. Однак проблема в тому, що визначення ILP-моделі як такої немає в жодному із чинних законів України.
Що стосується альтернативного законопроекту, то, як пояснює Марія Аксаітова, НБФБ буде зобов’язано двічі на рік оприлюднювати детальний звіт про свою діяльність, а також разом з висновком до нього громадської ради при НБФБ подавати звіт президенту України, Верховній Раді та Кабінету міністрів. Водночас, документ не встановлює чіткі вимоги до змісту таких звітів.
При цьому, за словами юриста, до мінусів законопроекту можна віднести відсутність чітко врегульованої відповідальності працівників НБФБ у разі порушення ними обов’язків та протиправного використання інформації, що їм стала відома при виконанні завдань.
Так ж побоювання висловлюють і ділові кола. Зокрема, представники Європейської бізнес асоціації стурбовані тим, наскільки буде захищено від зазіхань нових контролюючих органів їхню персональну інформацію та відомості про фінансові операції.
Наскільки ця структура життєздатна? Опитані Mind експерти обережні у своїх прогнозах щодо того, чи вдасться «вживити» нову структуру в існуючий апарат державного управління. «У нас головна проблема – в законодавчих ініціативах реформ. По-перше, маємо позитивні моделі, які непогано працюють в різних країнах, але не адаптовані під українські реалії. Їх намагаються штучно імплементувати, встановити, як донорський орган, в корупційну систему. Хворий організм намагається його відторгнути, як здорову нирку – і нирка не працює. Організму користі – нуль. По-друге, під західними практиками намагаються приховати свої інтереси, реалізувати власні цілі», – зазначає Олексій Кущ, фінансовий експерт та радник президента Асоціації українських банків.
Водночас, за його словами, в Україні склалася ситуація, коли в кожного правоохоронного органу вже є своя система впливу. А за допомогою нового «кишенькового органу» з’являється можливість «провести контратаку та знівелювати ці засоби впливу».
Чи допоможе новий контролюючий орган бізнесу? На переконання Олексія Куща, попри теоретичну вмотивованість створення НБФБ як аналітичної еліти, загроза перетворення цієї структури на черговий каральний орган доволі велика. «У сучасній фінансовій системі усі розкрадання відбуваються натисканням кнопки в айфоні, або за допомогою розгалуженої мережі міжнародних кампаній, які контролюються злочинцями. Розвідка принесла багато користі під час боротьби з корупцією. Сидячи перед комп’ютером, можна розкривати схеми. Однак в Україні, на жаль, хороша ідея, закладена в законопроектах, перетворюється на вибудовування особистої гвардії», – зазначає він.
Експерт пояснює, що в сучасних українських реаліях «ручне керування» фінансовими потоками стало одним з основних інструментів політичної боротьби. «У нас банально бояться підтримувати політичні сили в легальний спосіб, це все одно що накликати на себе репресії. Отже, фінансова розвідка може бути активно використана, аби впливати на фінпотоки, блокувати, відрізати їх від конкурентів, тощо», – додав економіст.
Погоджується з ним і політолог Руслан Бортник, нагадуючи, що ідея формування надвидової структури для контролю економічної діяльності – не нова. «Зараз продовжується історія зі створенням надструктурного органу, який сконцентрує всі силові повноваження в економічній сфері. [Нацбюро з фінбезпеки] частково перебере функції податкової, фінансової, слідчої поліції, частково – НАБУ, Національного антикорупційного бюро… Поки що це виглядає так, ніби орган створюється перед виборами у якості політичного інструмента для контролю бізнесу, наповнення виборчих фондів політичних партій», – пояснює він, додаючи, що експертне середовище схильне розглядати НБФБ як інструмент тиску на підприємців.
«Законопроект [№8157-1] передбачає досить широкі повноваження НБФБ у тому числі щодо доступу до всіх державних реєстрів та запитування інформації від осіб, що може спричинити зловживання НБФБ своїми повноваженнями. Представники бізнесу можуть мати побоювання, що нова структура перетвориться на додатковий інструмент для тиску з надзвичайними можливостями впливу на бізнес», – зазначає Марія Аксаітова.
Згідно з даними, наявними у Руслана Бортника, торік було надано понад 120 000 дозволів на обшуки бізнесу та проведення інших слідчих дій. Це у 40 разів більше, ніж 2012 року. Отже, побоювання підприємців, на його думку, цілком логічні. Особливо, якщо врахувати, що з боку зовнішніх донорів України рекомендацій створити Національне бюро фінансової безпеки не надходило. «Міжнародних вимог чи зобов’язань створювати цей орган в нас немає. Це – самодіяльність перед виборами», – резюмує політолог.