Инфраструктурный «прорыв»: станут ли планы Кабмина до 2025 года реальностью

4 октября 2019 года Верховна Рада утвердила Программу деятельности Кабинета Министров Украины до 2025 года. Этот документ показывает, какие основные цели и задачи ставит перед собой новый Кабмин и премьер-министр Алексей Гончарук.

Среди прочего, отдельный раздел программы посвящен изменениям инфраструктуры. О том, насколько реальны поставленные цели и о каких насущных проблемах «забыл» упомянуть Кабмин, рассказал Mind член экспертного совета при Мининфраструктуры (МИУ), глава логистического направления ОО «Бизнес-Варта» Валерий Ткачев.

Акцент программы на гуманизм, но трезвого экономического расчета не хватает

В целом этот документ можно назвать гуманоцентричным. Во главу угла ставится благосостояние и качество жизни простого украинца и решение его насущных проблем.

Роль государства определяется сервисной функцией – решение существующих проблем граждан и предотвращение потенциальных угроз для них. В экономике планируется уменьшение влияния государства и повышение эффективности использования бюджетных средств (государственный бюджет – это деньги налогоплательщиков).                                                                                                             

Основная задекларированная цель программы деятельности Кабмина – вернуть доверие общества к государству и правительству, построение конкурентоспособной и привлекательной страны с прозрачными условиями ведения бизнеса, высокими социальными стандартами и сервис-ориентированной государственной службой.

Как видим, новый Кабинет Министров ставит перед собой благородные цели и задачи. Но давайте проанализируем экономическую составляющую программы, реальность поставленных целей и правильность расстановки приоритетов деятельности для отдельных отраслей экономики Украины, в частности для сферы инфраструктуры.

Итак, инфраструктура страны является основным звеном, обеспечивающим функционирование экономики страны в целом и при грамотном подходе может обеспечить значительный экономический рост.

Чего ожидает Кабмин от Министерства инфраструктуры Украины 

Цели и задачи, поставленные перед Министерством инфраструктуры (МИУ), описаны в разделе №8 Программы деятельности Кабмина.

Железнодорожный транспорт Украины. Планы.

Согласно цели 8.1 программы, «украинские пассажиры и грузоотправители должны получить доступ к высококачественной, безопасной железной дороге.

Показатели эффективности: 

• рост средней безопасной скорости движения поездов не менее 10%;
• сокращение числа чрезвычайных ситуаций и инцидентов на 30%».  

Программу деятельности МИУ в части железнодорожного транспорта можно очертить следующими целями и задачами:

1. Увеличение скорости движения составов по ж/д сети, уменьшение времени в пути для пассажиров и грузов.
2. Создание открытого конкурентного рынка железнодорожных перевозок путем разделения АО «Укрзализниця» на три оператора (пассажирские перевозки, грузовые перевозки, оператор инфраструктуры). АО «Укрзализниця» станет публичным (будет осуществлено первичное публичное размещенные акций украинских железнодорожных компаний на международных биржах).
3. Для повышения комфорта пассажиров будет внедрена система контроля качества перевозок пассажиров и мониторинг их выполнения в соответствии со стандартами ЕС.
4. Модернизация и обновление ж/д инфраструктуры: за 5 лет планируется обновить 200 единиц тягового подвижного состава, 800 пассажирских вагонов, 10 электропоездов «Интерсити», отремонтировать и обновить 5000 км железнодорожной инфраструктуры. 
5. Улучшение состояния Центрального вокзала Киева и вокзалов Николаева и Запорожья (с использованием механизмов государственно-частного партнерства).                                                                                                              

Практические вопросы к реализации данной программы. Реальность.

Для начала МИУ необходимо вернуть контроль за деятельностью АО «Укрзализниця», в данный момент УЗ подчинена МЭРТ/КМУ. Фактически МИУ только опосредованно может влиять на деятельность УЗ.

В данный момент примерно 70% всех грузов доставляется АО «Укрзализниця» с нарушением нормативных сроков.

При нормативной скорости доставки грузов 200 км в сутки (повагонная отправка) и 320 км в сутки для  маршрутных отправок фактическая средняя скорость доставки грузов  УЗ составляет от 70 до 120 км в сутки (например, для зерновозов это 86,4 км в сутки). Логично было бы, если бы Кабмин поставил задачу перед МИУ и АО «Укрзализница» в ближайшие 5 лет довести скорость доставки грузов до нормативных показателей (200/320 км в сутки), установленных Правилами перевозки грузов ж/д транспортом.

Увеличение скорости доставки пассажиров ж/д транспортом

Хочется акцентировать внимание на том, что в Украине смешанное ж/д сообщение – по одной ж/д сети транспортируются пассажиры и грузы. При этом грузовые перевозки ежегодно приносят УЗ около 81% операционного дохода и около 16 млрд грн прибыли, а пассажирское движение – около 10% операционного дохода и около 10–12 млрд грн убытка.                                                                             

Поэтому увеличение скорости движения пассажирских составов потребует кардинальной модернизации ж/д инфраструктуры и, возможно, приведет к автоматическому уменьшению скорости движения грузовых составов.

При этом на сегодня у нас нормативно зафиксирован приоритет движения пассажирских составов перед грузовыми, а инвестиции в пассажирские перевозки никогда не окупятся.

И в этом контексте, возможно, МИУ необходимо задуматься о постепенном уменьшении перевозок пассажиров ж/д транспортом, переориентировав их на автомобильный, авиа и речной транспорт. При этом ж/д инфраструктуру необходимо максимально загрузить перевозкой грузов. Ведь на протяжении 7 последних лет наблюдается устойчивая динамика падения перевозок грузов ж/д транспортом: за этот период оно составило около 150 млн тонн, или более 30%.

О разделении «Укрзализницы» на три оператора

Многие специалисты считают, что разделение УЗ на несколько операторов приведет к полному упадку ж/д отрасли, нарушению технологического процесса перевозки и потери ж/д инфраструктуры страны.

Либерализация грузовых перевозок (допуск частной магистральной тяги) приведет к тому, что УЗ потеряет основных грузоотправителей (ГМК, строительная отрасль, аграрный сектор), которые начнут самостоятельно транспортировать собственные грузы. А «Укрзализниця» лишится своей основной части доходов и останется наедине с убыточными пассажирскими перевозками и изношенной инфраструктурой. 

Для запуска полноценного конкурентного рынка необходим заход на рынок Украины нескольких крупных операторов частной локомотивной тяги (без собственной грузовой базы); решение со стороны государства проблемы с финансированием убыточных пассажирских перевозок; решение вопроса модернизации изношенной ж/д инфраструктуры (за счет государственного бюджета или иностранных инвестиций), внедрение компенсаторных механизмов для текущего содержания ж/д инфраструктуры за счет операторов тяги, решение технических и организационных вопросов по управлению движением и распределению пропускной способности ж/д сети.

О модернизации ж/д инфраструктуры (200 локомотивов, 5000 км путей, 800 пассажирских вагонов)

«Укрзализниця» располагает примерно 2250 локомотивами, из которых 950 – магистральные и 1300 – маневровые. Износ локомотивного парка УЗ составляет 92–98%; дефицит в пиковый период – 150–300 локомотивов. Обновление в течение 5 лет всего 200 локомотивов при такой ситуации является недостаточной мерой. Необходимо купить минимум 150–200 новых локомотивов и провести ремонт и обновления еще 300–500 локомотивов.

Также непонятно, каким образом МИУ планирует осуществить ремонт примерно 5000 км ж/д полотна, если ежегодно УЗ ремонтирует всего 200–350 км. Выполнение этой задачи потребует увеличить объемы ремонтных работ в 5 раз и существенно увеличить объемы финансирования.

О чем «забыл» упомянуть Кабмин в программе

• Изменение общей тарифной системы АО «Укрзализниця», сближение стоимости перевозки грузов различных тарифных классов (разница в стоимости транспортировки грузов отличается в 3 раза, при примерно равной себестоимости услуги); унификация стоимости перевозки порожнего парка вагонов (разница в стоимости в более чем 2,5 раза). Хроническое недофинансирование УЗ из-за устаревшей тарифной системы привело к нынешнему состоянию ж/д инфраструктуры.
• Кроме того, не озвучены варианты компенсации убытков УЗ от пассажирских перевозок (-12,6 млрд грн).
• Не запланировано снижение земельного налога для УЗ (-4,2 млрд грн).
• Не ясна стратегия МИУ по оптимизации малодеятельной ж/д инфраструктуры. Планирует ли государство сохранять примерно 20 000 км ж/д сети или будет уменьшать ее размер? Какое количество ж\д станций собирается оставить УЗ для грузовых операций (сегодня примерно 302 ж/д станции квалифицированы как малодеятельные и фактически на них парализована грузовая работа).
• Также не прописаны меры по стимулированию локомотивостроения и вагоностроения.

Примечание: к большому сожалению ответы на эти вопросы отсутствуют и в Национальной транспортной стратегии Drive Ukraine 2030. В Программе деятельности КМУ в части инфраструктуры акцентировано внимание прежде всего на перевозке пассажиров. В целом ж/д отрасль Украины находится сегодня в плачевном состоянии и требует особого внимания со стороны КМУ и профильного министерства.

По остальным инфраструктурным объектам Кабмин также упустил некоторые существенные нюансы, краткий анализ которых предлагаю вашему вниманию.

Автомобильный транспорт и дороги.

«Цель 8.2. Украинцы тратят меньше времени на дорогу в автомобильном транспорте и имеют меньше рисков попасть в ДТП.

Показатели эффективности:

• Уменьшение средних потерь времени  на дорогу для пассажиров и грузов на 10%
• Уменьшение уровня аварийности на 30%».

Дополнительно запланировано:

1. ремонт около 24 000 км дорог общегосударственного значения за 5 лет;
2. внедрение эффективной системы контроля за качеством строительства дорог и их безопасности на базе лучших европейских практик;
3. внедрение интеллектуальных транспортных систем в дорожное хозяйство и инфраструктуру;
4. для предотвращения разрушения дорог внедрение систем WIM (Weigh-in-Motion) – взвешивание в движении;
5. для повышения безопасности движения запланировано усовершенствование системы управления предотвращения ДТП, повышение безопасности перевозок грузов и пассажиров, повышение безопасности транспортных средств;
6. внедрение автоматической фиксации нарушений ПДД;
7. реализация проектов по строительству платных, концессионных дорог.

В программе не запланировано:

• увеличение доли строительства цементо-бетонных дорог;
• не озвучены планы по ремонту и развитию дорог местного значения.                                                                        

Водный транспорт

«Цель 8.3. Украинский пассажир и бизнес имеют свободный доступ к водному транспорту (перевозкам по реке и морю).

Показатели эффективности:

• Увеличение объема перевозки пассажиров водным транспортом в 2 раза (с 19 100 до 38 000 человек). 
• Увеличение объема перевозки грузов: морем на 10% (с 135 млн тонн до 148,5 млн тонн в год); внутренними водными путями в 2 раза (с 10 млн тонн до 20 млн тонн)».

Дополнительно запланировано:

1. строительство и модернизация 15 глубоководных причалов (глубина до 15 м); капитальная модернизация шлюзов;
2. создание конкурентного и эффективного рынка портовых услуг (операторов, судовладельцев, стивидоров и т. д.);
3. повышение уровня безопасности мореплавания, установление единых национальных правил и требований к торговому и рыболовному флоту; 
4. стимулирование украинского судостроения (увеличение доли до 30%); 
5. особое внимание – экологическому аспекту деятельности; внедрение эффективной системы контроля за загрязнением морских вод и системой реагирования на загрязнения;
6. грузоотправители сэкономят примерно 50 млн грн от переориентации грузов на водный транспорт.

В программе не запланировано:

• реформирование государственных органов, служб с целью дерегуляции деятельности в морских портах; желательно уменьшить количество государственных органов, убрать дублирующие функции АМПУ и Морской администрации;
• не запланированы мероприятия по уменьшению коррупции в портовой отрасли;
• не озвучены планы по пересмотру портовых и иных сборов с целью повышения конкурентности украинских портов.

Авиационный транспорт. Аэропорты

«Цель 8.4. Украинцы чаще и дешевле пользуются авиатранспортом.                                                                          

Показатели эффективности:

• Приближение средней стоимости авиабилета к среднеевропейским показателям.
• Рост пассажиропотока на 60% (с 20 млн до 32 млн человек в год);
• Рост грузопотока на 20% (с 94 000 тонн до 112 000 тонн);
• Увеличение аэромобильности населения на 10% (с 5% до 15%)».

Дополнительно запланировано:

1. модернизация региональных аэропортов, введение новых внутренних и международных рейсов, упрощение доступа к наземным услугам;
2. расширение авиасообщения по модели low-cost (рост доли low-cost с 38% до 63%);
3. увеличение безопасности полетов, реализация государственной программы безопасности полетов;
4. открыть представительство ICAO, обеспечить членство Украины в EASA.

Почтовые услуги

«Цель 8.5. Украинцы имеют доступ к качественным почтовым услугам.                                                                         
Показатели эффективности:

• Повышение уровня доступности к объектам почтовой связи на 20% (с 20 000 до 24 000 точек присутствия почтовых операторов) с фокусом на малые и удаленные населенные пункты.
• Повышение индекса лояльности клиентов (NPS) на 30% (c 14% до 44%)».

Дополнительно запланировано:

1. установить единые правила и условия регулирования доступа к услугам почтовой связи;
2. внедрение стандартов качества услуг почтовой связи и системы контроля за их соблюдением;
3. увеличение мобильных почтовых отделений в 3,5 раза (с 130 до 500 единиц);
4. национальный почтовый оператор будет привлечен к оказанию финансовых услуг населению в удаленных населенных пунктах.

В программе не запланировано:

• Решение вопроса повышения до экономически обоснованного уровня платы для ГП «Укрпошта» за доставку пенсий населению.
• Приведение до рыночного уровня стоимости услуг ГП «Укрпошта» – доставка корреспонденции, писем, посылок.
• Проведение реформы по общей дерегуляции тарифообразования и деятельности ГП «Укрпошта».

Без решения описанных вопросов ГП «Укрпошта» не сможет обеспечить повышения уровня доступности почтовой связи для населения  и качества своих услуг.

Отмечу, что в пояснительной записке к проекту Постановления ВРУ (п.6–9) указано, что данный документ не проходил общественного обсуждения, при его формировании не проводились консультации с заинтересованными сторонами, не прогнозировалось влияние и не проводилось стратегическая экологическая оценка. Данный документ готовился на основании предложений членов Кабинета Министров Украины.

В целом меня, как гражданина Украины, радует декларируемое КМУ смещение акцентов в программе деятельности на решение проблем граждан Украины и повышение качества жизни. Вместе с тем хотелось увидеть более профессионально подготовленную программу деятельности КМУ и профильных министерств (с четкими экономическими расчетами и правильно расставленными приоритетами).