Свидетели лотерейного бизнеса: зачем Минфин пытается изменить правила игры для операторов

В 2018 году государственный бюджет Украины должен привлечь свыше 352 млн грн от выдачи лицензий на ведение лотерейной деятельности. А операторы, которые получат лицензии, принесут бюджету еще 1,9 млрд грн доходов. Но для того, чтобы госказна увидела эти деньги, Министерству финансов необходимо принять новые лицензионные условия для лотерейного бизнеса, которые заменят действующие правила, утвержденные министерством еще в декабре 2002 года (приказ №128/2037).

Попытка Минфина согласовать соответствующий проект лицусловий (документ есть в распоряжении Mind) в Государственной регуляторной службе (ГРС) и Антимонопольном комитете (АМКУ) провалилась. Главная претензия – неоднозначность применения законодательных норм при регулировании деятельности операторов лотерей и монополизация рынка отдельными игроками. Кто на чьей стороне пытается играть, и каких подвижек в ближайшем будущем ждать рынку, разбирался Mind. 

Чего хотят в Министерстве финансов? Основная идея лицензирования лотерейного бизнеса, озвученная Минфином, выглядит следующим образом. Получить право на осуществление лотерейной деятельности может зарегистрированная на территории Украины компания, опыт работы которой в этой сфере должен быть не менее 10 лет (это ограничение не распространяется на государственные банки). Кроме того, лотерейный оператор не может находиться под санкциями. При этом разовая плата за выдачу лицензии составит 100 000 прожиточных минимумов для трудоспособных лиц, или порядка 162 млн грн.

Ежегодно оператор будет платить своеобразную комиссию в размере от 10 до 100 прожиточных минимумов или 16 200 грн за каждый пункт распространения. Поскольку требуется, чтобы таких пунктов было не менее 5000, операторы дополнительно будут перечислять в бюджет каждый год еще минимум 81,2 млн грн, максимум – 812 млн грн.

Для сравнения, оборот всего лотерейного рынка Украины в 2016 году составил 803 млн грн, а годом ранее был 1,41 млрд грн.

Что не устраивает АМКУ? Спусковым крючком для конфликта, который разгорелся вокруг лицензионных условий, стало сорванное выступление госуполномоченного АМКУ Агии Загребельской на совещании правительства 16 февраля. Первый вице-премьер-министр Степан Кубив выгнал Загребельскую, которая презентовала результаты исследования лотерейного рынка АМКУ, из зала заседаний.

Аргумент АМКУ против лицусловий Минфина однозначен: условия выписаны так, что лицензии могут получить только Ощадбанк (у него есть продленная в 2013 году лицензия, но лотереями банк не занимался с 2007 года) и Украинская национальная лотерея (УНЛ). При этом два других оператора – «Молодьспортлото» (М.С.Л.) и «Патриот» – находятся под санкциями СНБО, поэтому работать на этом рынке они не смогут. Кроме того, в Антимонопольном комитете убеждены, что алогично затягивать на этот рынок госбанки, требуя от них уплачивать 1 млрд грн за лицензию на рисковый бизнес, которым они никогда и не занимались.

Что думают юристы? «Получается, что осуществлять деятельность по выпуску и проведению лотерей смогут только старожилы рынка лотерей и государственные банки. Таким образом, перечень возможных участников рынка лотерей сужается, и исключать возникновения монопольного положения нельзя», – говорит Наталья Ляшенко, юрист ЮКК «Де-Юре».

Зоряна Топорецкая, эксперт Парламентской экспертной группы по евроинтеграции, еще более категорична в своих выводах. «Фактически проект написан в интересах единой компании – оператора лотерей УНЛ, хотя абсолютная монополия и замаскирована под возможность получить лицензию для государственных банков», – считает эксперт (УНЛ на запрос Mind до момента публикации материала на отреагировала. – Прим.ред.).

Что следует контролировать в первую очередь? В АМКУ уточняют, что также должны вестись учет больных лудоманией и существовать реальные барьеры для недопущения таких лиц к игре. Поэтому лотерейные салоны не могут размещаться в любом месте и в таком количестве, как сейчас. «Государство обязано взять под жесткий контроль все процессы. Начиная с сертификации игорного оборудования, лицензирования программного обеспечения, оформления лотерейных билетов и заканчивая беспрепятственным онлайн-доступом контролирующих органов ко всем транзакциям и действиям, которые осуществляет оператор», – сказано в выводах АМКУ.

Все эти меры в проекте лицензионных условий Минфина не предусмотрены. Выразил комитет и несогласие с идеей правительства по детенизации лотерейного бизнеса. По мнению АМКУ, добиться его вывода из «тени», пока контроллером уплаты средств в бюджет выступают РРО, выдающие фискальные чеки, вряд ли возможно.

«Не электронная система принятия ставок, к которой в онлайн-режиме подключен надзорный госорган, который видит в режиме реального времени, что происходит с продажей лотерейных билетов у оператора, а обычный регистратор расчетных операций (кассовый аппарат. – Mind). За его работу отвечают люди, от которых и зависит, вся ли наличность будет проходить через налогооблагаемую кассу», – объясняет Загребельская.

Каково мнение Государственной регуляторной службы? У ГРС, которая не пропустила документ Минфина, схожая позиция. Глава ведомства Ксения Ляпина заявила, что Минфин не привел проект лицензионных условий в соответствие с Законом Украины «О лицензировании видов хозяйственной деятельности».

«К сожалению, на сегодняшний день действует норма, которая требует от компаний, желающих получить лицензию на лотерейную деятельность, наличия не менее 10-летнего опыта работы на рынке Украины. Это условие в украинских реалиях привело к тому, что фактически такую лицензию может получить только один игрок», – говорится в заявлении ГРС со ссылкой на Ляпину.

Поддерживает ГРС и идею внедрения электронной системы, которая заменит стандартный механизм контроля операций с помощью кассовых аппаратов и обеспечит максимальную прозрачность лотерейного рынка. Ляпина уверена, что именно онлайн-контроль даст реальный эффект, в то время как традиционная фискализация – довольно слабый аргумент. Это видно по рынку подакцизных товаров, который умудряется избегать уплаты налогов, несмотря на требование в обязательном порядке использовать для учета кассовые аппараты.

Готовы ли госбанки «вступить в игру»? Государственные банки неохотно отвечают на вопросы, связанные с лотерейной деятельностью. Например, запрос Mind, адресованный Укрэксимбанку, к моменту публикации материала остался без реакции.

Глава правления Ощадбанка Андрей Пышный на пресс-брифинге 23 февраля, который был посвящен обновленной стратегии развития госбанков, утвержденной Кабмином на заседании 21 февраля, также категорически отказался давать Mind комментарии, сославшись на то, что «…обсуждать здесь нечего». Да и в самой стратегии нет ни одного слова о том, как лотерейный бизнес вписывается в деятельность госбанков.

В пресс-службе Укргазбанка Mind сообщили, что участие финучреждения как оператора лотерейного рынка «...не предусмотрено в Основах стратегического реформирования государственного банковского сектора, разработанных Министерством финансов Украины совместно с международными финансовыми институтами и утвержденных Кабинетом Министров Украины 21 февраля 2018 года».

Более того, Национальный банк Украины как регулятор выступает и против монополизации лотерейного рынка, и против того, чтобы банки работали с лотереями.

«НБУ считает, что такой вид деятельности является несвойственным для банков, основной фокус деятельности которых – оказание банковских и других финансовых услуг. Учитывая вышесказанное, НБУ продолжает работать над изменениями в Закон Украины «О банках и банковской деятельности» относительно исключения деятельности по выпуску, распространению и проведению лотерей из перечня видов деятельности, разрешенных банкам», – пояснили Mind в пресс-службе Нацбанка.

Почему Минфин хочет именно таких условий? Министр финансов Александр Данилюк не признает обвинения АМКУ и ГРС в том, что возглавляемое им министерство пытается «играть в одни ворота». Отвечая на вопрос Mind, министр заявил, что лотерейный рынок полностью находится «в тени», из-за чего госбюджет катастрофически недополучает налоги (в 2013 году операторы лотерей заплатили в казну 321 млн грн, в 2015 году – лишь 26,5 млн грн – прим.ред.).

«Этот бизнес негативно влияет на наших граждан. И большой вопрос к правоохранительным органам: почему бизнес существует в таких масштабах, если он вне закона? Почему идет реклама этого бизнеса? Министерство финансов пыталось решить данный вопрос в рамках закона, который был заблокирован в Верховной Раде и не имеет никаких шансов быть принятым. Что же нам делать в условиях действующего законодательства? А оно предусматривает, что лицензии могут получить компании с большим опытом работы и государственные банки», – объясняет Данилюк.

По его словам, утверждение предложенных лицензионных условий – единственный путь, который позволит легализовать лотерейный бизнес и добиться, чтобы он платил налоги. А комментируя позицию госорганов, не согласовавших проект лицусловий, Данилюк сказал, что они «влияют на процесс и пытаются заблокировать инициативу Минфина».

«Все могут ковыряться в запятых, точках и словах – у нас очень много умных бюрократов. Меня не интересует позиция, почему и что нельзя сделать. Нас интересует единая позиция власти, чтобы легализовать игорный бизнес и лотереи, являющиеся его составляющей. Мы будем делать все возможное. И на любые публичные позиции, манипуляции последует достаточно эффективная позиция министерства финансов, премьер-министра и всего правительства», – предупредил Александр Данилюк.

Кто еще оппонирует Минфину? В других ведомствах тоже не разделяют видение Минфина по поводу регулирования лотерейного рынка. «Надо искать компромисс, вести переговоры со всеми участниками этого процесса. Минфин же не считает нужным это делать. И лицензии, и шлейф вопросов, связанных с этим – одна из крупных проблем, которую нам не удалось разрешить. И я пока не вижу, как это все будет двигаться дальше», – заявила Mind Нина Южанина, глава парламентского комитета по вопросам налоговой и таможенной политики.

В Минэкономразвития явно указывают на то, что лотерейный бизнес в Украине нуждается в тщательном контроле. «За 2017 год один из лотерейных операторов собрал ставок более, чем на 307 млн грн, а заплатил налогов только на 13 млн грн. Еще один собрал ставок на 400 тыс грн, налогов не заплатил вообще. Оба пользуются недостатками в законе «О государственных лотереях» 2012 года и продолжают работать даже несмотря на санкции СНБО», – говорится в заявлении МЭРТ.

Проблемы на лотерейном рынке увидела даже Счетная Палата, которая поручила Кабмину принять меры по разработке технических регламентов игрового оборудования и ПО для ведения, в том числе, лотерейной деятельности; АМКУ – изучить вопрос монополизации лотерейного рынка в Украине и предоставить рекомендации по решению этой проблемы; Минфину – инициировать ограничение максимального размера призового фонда гослотерей в размере 50-60%, установить требования к фискализации операций, связанных с принятием ставок и выплатой выигрышей в лотереях. Причем, отчет СП «О результатах анализа госрегулирования проведения лотерей и их влияния на наполнение Государственного бюджета Украины» (есть в распоряжении Mind)  датирован еще февралем 2015 года, но в Кабмине дело до сих пор не сдвинулось с мертвой точки.

Фото pixabay.com

В чьих интересах грядут перемены? Георгий Ложенко, президент М.С.Л., подчеркивает, что в таком виде лотерейный рынок Украины обречен. «Проект лицензионных условий, предложенный Минфином, никоим образом не обеспечивает прозрачность. Если государство не видит и не контролирует в онлайн деньги, которые идут от игрока к оператору, от оператора возвращаются игроку или поступают в госказну, рынок не будет существовать или будет существовать в «серой зоне», – считает он.

Соглашается с этим и Зоряна Топорецкая, по мнению которой стоимость лицензии на размещение пункта распространения лотерей и ограничение размера ставок сделает эту деятельность для операторов невыгодной. «А отсутствие легальной альтернативы играть станет стимулом для развития нелегального игорного бизнеса, поскольку игроки будут искать замену», – подчеркивает эксперт Парламентской группы по евроинтеграции.

Также юристы уверены, что на Министерстве финансов лежит ответственность и за то, что рынок не контролируется: уже несколько лет операторы работают без лицензий (их срок завершился в 2013 году). А поскольку Минфин имеет право проверять деятельность лицензиатов, такие проверки в связи с отсутствием новых лицензионных условий не проводятся.

А есть ли выход? Если проанализировать международный опыт, то грамотное регулирование лотерейного бизнеса может принести государству немало дивидендов.

В США деньги от лотерей поступают в спецбюджеты, где их распределяют на культуру, спорт, науку и медицину. В Японии эти средства инвестируются в развитие железных дорог. В Китае спортивные лотереи являются серьезным ресурсом финансирования физкультуры и спорта, 60% которого направляется на строительство спортивных объектов. В Великобритании, по сути, на деньги от национальной лотереи были проведены Летние Олимпийские игры в 2012 году. А общий объем доходов от национальных лотерей в госбюджет и соцфонды в странах ЕС достигает 30 млрд евро в год.

Но украинскому правительству на данном этапе, видимо, удобнее продвинуть отдельных игроков лотерейного рынка, чем дать этому бизнесу шансы на прозрачную работу.