Що там із ВДЕ: як позбутися боргів за «зеленим» тарифом

Сукупний борг державного підприємства «Гарантований покупець» (ГП) перед виробниками електроенергії з відновлюваних джерел складає 14 млрд грн, а перед «Енергоатомом» ще 6 млрд грн. 

Зі свого боку Кабінет Міністрів України 10 червня, підписав Меморандум про взаєморозуміння щодо врегулювання проблемних питань у сфері відновлюваної енергетики. Документ передбачає ретроспективне зниження «зеленого» тарифу для сонячних електростанцій від 15% до 54%.

Про це Mind розповідав у матеріалі «Зелений» меморандум: як вітер переміг сонце, а держава – інвесторів».

Пізніше, 21 липня 2020 року, Верховна Рада ухвалила законопроєкт № 3658 про зниження «зеленого» тарифу, який запрацював як закон № 810-IX з 1 серпня.

Що ж змінилось у сфері відновлювальної енергетики і що робити із фінансовим дефіцитом ГП, розповіли Mind директор юридичного відділу KPMG Юрій Кацер та юристка компанії Лілія Сисин. 

Які основні причини виникнення фінансового дефіциту ГП?

З осені 2019 року у ВДЕ-секторі України почали проявлятися кризові явища (затримки в платежах Державного підприємства «Гарантований покупець» (ГП) на користь ВДЕ-виробників, розмови про значний дефіцит ГП на 2020 рік, обмеження «зеленої» генерації без виплат відповідних компенсацій). Проблеми продовжували накопичуватись і протягом першого півріччя 2020-го.

Станом на червень 2020 року криза у ВДЕ-секторі мала такі основні прояви.

• Фінансовий дефіцит ГП та, як наслідок, зростання заборгованості ГП перед ВДЕ-виробниками. Так, к березні 2020 року Міненерго робило прогнози, що дефіцит ГП до кінця 2020 року становитиме 19 млрд грн, якщо не вносити змін до правил енергоринку. При цьому борг ГП за «зелену» енергетику на початку липня 2020 року сягнув близько 16 млрд грн.
• Обмеження ВДЕ-генерації без виплати компенсацій. Ця проблема гостро постала в листопаді 2019 року, коли ОСП перший раз обмежив ВДЕ-генерацію через профіцит електроенергії в об'єднаній енергетичній системі України (ОЕС). Тоді компенсації ВДЕ-виробникам не були сплачені у зв’язку з прогалинами в законодавстві (не було передбачено механізму та джерел виплати такої компенсації).

«Зелено-вугільний» парадокс – коли для балансування малопрогнозованої ВДЕ-генерації використовувалася вугільна теплова генерація, яка є значно дорожчою та менш екологічною за атомну.

Серед основних причин виникнення значного дефіциту ГП слід зазначити:

• істотне перевищення «зеленого» тарифу (ЗТ) над цінами ринку «на добу наперед» (РДН) більш як у 2,5 раза та відсутність адекватних компенсаторів такої різниці;
• величезна кількість попередніх договорів купівлі-продажу електроенергії (pre-PPA проєктів) , які могли бути реалізовані за все ще досить високим ЗТ (орієнтовно 11 євроцентів/КВт год для сонця та 9 євроцентів/КВт год для вітру);
• затягування переходу на «зелені» аукціони;
• відсутність відповідальності виробників з ВДЕ за небаланси.

Ці причини, а також низький рівень прогнозування генерації з ВДЕ, недостатність високоманеврених та акумулюючих потужностей в об'єднаній енергетичній системі України (ОЕС) стали загрозою для подальшого стабільного розвитку ВДЕ та функціонування ОЕС загалом.

З огляду на зазначене 21 липня 2020 року ВР було прийнято закон «Про удосконалення умов підтримки виробництва електричної енергії з альтернативних джерел енергії» № 810-IX. Цей закон набрав чинності 1 серпня 2020 року.

Що передбачає закон?

Закон запроваджує значні зміни в системі державної підтримки ВДЕ-сектору, які покликані забезпечити зменшення фінансового дефіциту ГП, своєчасну оплату ГП своїх поточних зобов’язань, а також передбачає певні кроки у напряму погашення попередньо накопичених боргів перед ВДЕ-сектором.

Зменшення тарифу. Закон зменшує ЗТ, встановлюючи знижувальні коефіцієнти для його розрахунку регулятором залежно від джерела енергії, дати введення в експлуатацію об’єкта ВДЕ і встановленої потужності.

В інфографіці нижче наведено динаміку зниження ЗТ:

За попередніми розрахунками ГП та уряду очікується, що імплементація норм цього закону має знизити вартість «зеленої» електроенергії на 6,4 млрд грн щорічно і зекономити орієнтовно 2 млрд євро за увесь строк підтримки (до 2030 року). 

Посилення відповідальності за небаланси. Законом прискорюється запровадження фінансової відповідальності ВДЕ-виробників (> 1 Мвт) за створені ними небаланси для підвищення ефективності функціонування ОЕС.

Частка відшкодування ГП небалансів ВДЕ-виробниками (> 1 Мвт), які входять до складу балансуючої групи ГП, становитиме:

• з 1 січня 2021 року – 50 %;
• з 1 січня 2022 року – 100 %.

До 31 грудня 2029 року ВДЕ-виробники нестиме відповідальність за небаланси лише у разі, якщо відхилення між фактичною та прогнозованою генерацією перевищить 5 % (для СЕС) або 10 % (для ВЕС).

Звуження застосування «зеленого» тарифу для проєктів з біомаси та біогазу. Закон встановлює так званий cut off day для проєктів, що вироблятимуть електроенергію з біомаси та/або біогазу. Такі проєкти матимуть право на ЗТ лише за умови, що вони будуть введені в експлуатацію до 1 січня 2023 року.

Інші заходи, які спрямовані на покращення фінансового стану ГП. Закон передбачає ще низку інших заходів, спрямованих на покращення фінансового стану ГП. На відміну від вищенаведених заходів, які негативно впливають на ВДЕ-виробників, ці заходи носять більш нейтральний чи навіть позитивний характер для ВДЕ- виробників. Водночас більшість із таких заходів поки мають загальний та декларативний характер і сформульовані у вигляді доручень уряду розробити та внести на розгляд ВР певні законопроєкти.

Закон передбачає наступні заходи, спрямовані за забезпечення своєчасних поточних розрахунків ГП із ВДЕ- виробниками:

• Обов’язок уряду щороку передбачати в бюджеті видатки на фінансову підтримку ГП для розрахунків з ВДЕ-виробниками. Така підтримка має закладатися в розмірі не менше 20% вартості прогнозного виробітку електроенергії із ВДЕ на відповідний рік на підставі розрахунків, наданих регулятором.
• Обов’язок уряду розробити та подати до ВРУ законопроєкт щодо права ВДЕ-виробників виходити з балансуючої групи ГП та вільно продавати електроенергію на ринку з можливістю отримання компенсації у вигляді різниці між встановленим ЗТ або аукціонною ціною та договірною ціною, але  не нижче, ніж ціна на ринку «на добу наперед».
• Спрямування на користь ГП для розрахунків з ВДЕ-виробниками 35% коштів, отриманих ОСП від розподілу пропускної спроможності міждержавного перетину станом на 1 липня 2020 року.
• Право ГП продавати електроенергію, куплену у ВДЕ-виробників, також і за двосторонніми договорами.
• Щодо погашення боргів перед ВДЕ-виробниками, накопичених станом на 1 серпня 2020 року, то меморандум містив положення про те, що уповноважені органи влади зобов’язуються забезпечити виплату всіх таких історичних боргів у такому порядку: 40% у IV кварталі 2020 року та по 15 % у кожному кварталі 2021 року.

Зі свого боку закон лише передбачає обов’язок уряду розробити та подати до ВР законопроєкт щодо відшкодування такої заборгованості упродовж 2021–2022 років шляхом оформлення п’ятирічних облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП). Водночас поки не зрозуміло, як саме будуть погашатися такі борги – грошовими коштами, залученими від розміщення ОВДП чи шляхом безпосередньої передачі ОВДП ВДЕ- виробникам.

Врегулювання механізму компенсації за обмеження генерації (curtailment) ВДЕ-виробників. Як зазначалося вище законодавство, що діяло до закону, передбачало право ВДЕ-виробників отримати компенсацію за зменшення їхньої генерації відповідно до команд ОСП. Водночас законодавство не визначало, який саме учасник ринку повинен сплачувати ВДЕ-виробникам відповідну компенсацію, за рахунок яких джерел та в якому порядку.

Закон усуває вищезгадані прогалини. Відповідна компенсація за зменшення навантаження має сплачуватись ОСП. Виплата такої компенсації структурована як придбання ОСП у ВДЕ-виробників послуги зі зменшення навантаження ВДЕ-виробником. Придбання такої послуги у ВДЕ-виробників здійснюється ОСП за межами балансуючого ринку.

Розмір такої компенсації має визначатися виходячи із ЗТ або аукціонної ціни (залежно від ситуації) та обсягу невідпущеної ВДЕ-виробником електроенергії в результаті виконання команд ОСП. Розрахунок обсягу невідпущеної енергії має здійснюватися на підставі методики, що має бути затверджена регулятором протягом 1 місяця з дня набрання законом чинності.

Відповідні витрати ОСП, що сплачуються ВДЕ-виробникам, повинні бути включені до тарифу на передачу.
Вищезгадані зміни щодо curtailment набирають чинності з 1 січня 2021 року. Порядок надання послуги зі зменшення навантаження ВДЕ-виробниками має бути врегульований у правилах ринку, що передбачає необхідність внесення регулятором відповідних змін до правил.

Крім того, закон зобов’язує регулятора визначити порядок відшкодування ВДЕ-виробникам вартості електричної енергії, невідпущеної в результаті виконання відповідних команд ОСП, що мали місце до 1 січня 2020 року.
Водночас відкритим залишається питання, як будуть компенсуватись обмеження генерації ВДЕ, що мали місце у 2020 році.

Стабілізаційна умова. Закон розширює та деталізує так звану стабілізаційну умову для ВДЕ-проєктів.

Передбачена законом стабілізаційна умова полягає в тому, що до ВДЕ-виробників протягом усього строку дії ЗТ (по 31 грудня 2029 року) застосовуватиметься законодавство, чинне на день набрання чинності законом, крім нового законодавства, яке покращує становище таких суб’єктів господарювання. Зокрема, держава гарантує, що з 1 липня 2020 року по 31 грудня 2029 року ЗТ не буде змінено або скасовано, відповідні коефіцієнти не будуть змінені, або застосовані таким чином, що спричиняють збитки або втрату законно очікуваних доходів компаній, які отримали чи розраховували отримати ЗТ відповідно до цього закону.

Державна гарантія поширюватиметься не лише на проєкти, що вже отримали ЗТ, але й на проєкти, які мають право на ЗТ за укладеними pre-PPA.

Водночас відповідна стабілізаційна умова не поширюється на зміни до законодавства, що стосуються питань оборони, національної безпеки, забезпечення громадського порядку та екології. Закон містить певні неузгодженості щодо того, чи захищає відповідна стабілізаційна умова ВДЕ-проєкти від податкових змін.

Запуск зелених аукціонів. Спроба 2. Раніше юристи KPMG Law аналізували ситуацію із «зеленими аукціонами» – чому запуск цього механізму не відбувся вчасно (з 1 липня 2019) та які наслідки для галузі це буде мати.

Положення закону вдосконалюють наявну процедуру «зелених аукціонів». Серед основних змін слід виділити такі.

По-перше, уряду надається більше гнучкості при встановленні квот та плануванні аукціонів. Крім права проводити технологічно-нейтральні аукціони та аукціони по конкретним земельним ділянкам, уряд отримує право:

• разом із встановленням квот розробляти графік проведення аукціонів на наступний рік. Раніше законодавство містило імперативне правило про проведення аукціонів двічі на рік, не пізніше 1 квітня та 1 жовтня відповідного року;
• визначати окремі області (регіони) для будівництва ВДЕ-об’єктів. Це спрямовано на привернення уваги до тих регіонів країни, які потребують більшого виробництва енергії, а не південних регіонів, які вже мають надлишок енергії;
• визначати максимальні величини потужності ВДЕ-об’єктів, які можуть набути право на підтримку на відповідному аукціоні;
• пропонувати дахи та/або фасадів будівель та інших капітальних споруд в оренду для будівництва ВДЕ-об’єктів;
• закон зменшує з 15 до 10% розмір частки, яку повинні мати сонячні та вітрові проєкти (кожна із цих технологій) у щорічній квоті.

По-друге, право брати участь в аукціонах надається також і ВДЕ-проєктам на дахах та фасадах.

Підсумовуючи, можна зазначити, що закон є важливим кроком у напрямі виходу ВДЕ-сектору з кризи та створення більш збалансованих та сталих правил гри в секторі та на ринку електричної енергії загалом. Зі свого боку створення ефективного та сталого ринку електричної енергії потребує якнайшвидшого вирішення наступних важливих питань:

• перехід на економічно обґрунтовані ціни на електроенергію для населення;
• звуження можливостей для зловживань/маніпуляцій з боку окремих учасників ринку як шляхом зміни регулювання, так і практики регулятора та АМК України;
• запровадження механізмів недопущення накопичення боргів на ринку електроенергії;
• стимулювання будівництва в Україні високоманевреної генерації та систем акумуляції електроенергії.