Вудка, а не риба: чому реформу корпоративного управління в держсекторі потрібно завершити якнайшвидше

Україна, перебуваючи в активній фазі війни, відчуває рекордну потребу у фінансових ресурсах. Здебільшого цю потребу закривають міжнародні партнери, пріоритетно фокусуючись на військовій підтримці та номенклатурі ВПК. Торік країна отримала 1,1 трлн грн ($31 млрд) фінансової допомоги від міжнародних донорів.

При цьому за перше півріччя 2023 року держбюджет виконано з дефіцитом у сумі 476,3 млрд грн, у тому числі загального фонду – у сумі 532,7 млрд грн проти запланованого на січень – червень 2023 року дефіциту в сумі 931,8 млрд грн.

Саме за червень 2023 року до загального фонду держбюджету надійшло 133,7 млрд грн. Іншим його важливим джерелом доходів у червні стали кошти, отримані Україною у вигляді міжнародної допомоги (грантів): її обсяг за підсумками місяця становив 44,4 млрд грн.

Сформований дефіцит уряд намагається – щоправда, без особливого успіху – перекласти на плечі донорів. Водночас Україна має власний внутрішній ресурс, який навіть у воєнний час може бути реалізований та перенаправлений на поточні потреби. На його наявність вказують і зовнішні партнери, які наполегливо намагаються вручити українській владі «вудку» замість того, щоб нескінченно постачати країну «рибою».

Цей ресурс – державні холдинги. Згідно з експертними оцінками, станом на 24.02.2022 вартість активів держкомпаній становила 1,7 трлн грн, що еквівалентно 13% від усіх підприємств країни та близько 40% ВВП. Колосальний масштаб, який може піти на користь державі та закрити – хоча б частково – поточні запити бюджету на внутрішні потреби.

Але управління ними здебільшого змушує бажати кращого, через що держбюджет недоотримує мільйони гривень податків, а безліч виробничих процесів і фінпотоків впевнено зміщуються в «тінь».

Що заважає перезапустити державні компанії та отримати з них користь усій країні, а не окремим бенефіціарам, спеціально для Mind пояснює політичний оглядач Олексій Біловол.

Скільки держпідприємств в Україні? Загалом в Україні налічується близько 3500 державних підприємств. За даними Мінекономіки, близько 2000 чи майже 60% із них не працюють. Але навіть із цим застереженням їх кількість є рекордною для будь-якої європейської країни та непідйомною для самої України.

Приватизація, зупинена на початку повномасштабного вторгнення, була перезапущена у вересні 2022 року, а нещодавно отримала нову нормативну «рамку». Проте до закінчення активних бойових дій наївно розраховувати на активний приплив іноземних інвесторів і на те, що вони демонструватимуть інтерес до української держвласності. Тому країні доведеться самій навчитися максимально ефективно управляти своїми активами й отримати з них максимум – для економічної та воєнної перемоги.

При цьому держава часто «заковтувала» з ринку більше, ніж могла «перетравити». «Запоріжтрансформатор», «Укртатнафта», «Укрнафта», АвтоКрАЗ, «Мотор Січ» – ось неповний перелік промислових гігантів, які держава блискавично націоналізувала на час воєнного стану та взяла під оперативний контроль. Паралельно вона продовжує нарощувати присутність у банківському секторі. Менеджмент таких підприємств потребує досвіду, знання формальних і неформальних особливостей галузі та високої компетентності.

Чи вдається вправно менеджерити держактиви? Відсутність успіхів у держуправлінні визнає і сама влада: уже на початку цього року активно обговорювалася ідея про ліквідацію Агентства з розшуку та менеджменту активів (АРМА) через його неефективність і загалом непрозорість роботи. За попередніми оцінками, за час повномасштабної війни правоохоронні органи передали до АРМА активів більш ніж на 70 млрд грн. 

Керуючі замість держави, агентство покриває витрати на збереження активу, сплачує податки та зарплату співробітникам підприємства. За даними АРМА, на утримання активів у 2022 році керуючі витратили 748 млн грн.

І хоча наразі реорганізацію АРМА зупинено, запитань до відомства накопичилося більш ніж достатньо – у тому числі в закордонних партнерів України.

Чому так відбувається? Оскільки державна власність сконцентрована в різних галузях, це унеможливлює формування уніфікованого підходу до управління активами – цим, зокрема, і пояснюється провал роботи АРМА, яке намагалося керувати всім і відразу.

Знову-таки, частково визнаючи об'єктивні чинники, які вплинули на результат, потрібно констатувати, що активи, які недавно стали державними, повисли важким тягарем замість того, щоб підтримати бюджет.

Опускаючи питання про доцільність такої концентрації в умовах війни й економічної кризи, слід пам'ятати, що участь держави в управлінні підприємствами та фінансовими організаціями спричиняє ризики корупції і політичного втручання в операційну діяльність, а також негативного впливу на рівень конкуренції в економіці. На ці ризики вказують як НБУ в червневому звіті про фінансову стабільність, так і МВФ у оновленому меморандумі з Україною.

Чи з усіма держактивами ситуація однаково патова? Насамперед варто звернути увагу на те, що навіть серед держпідприємств трапляються винятки.

Як один із прикладів можна розглянути НАК «Нафтогаз України». У 2019 році компанія отримала 63,3 млрд грн консолідованого чистого прибутку. Тоді ж підприємства групи видобули 16,1 млрд куб. м газу, або 78% загального видобутку в Україні. Крім суто фінансових, було досягнуто і стратегічних результатів – завдяки виграшу у Стокгольмському арбітражі за транзитним контрактом, компанія 2019 року отримала 55,7 млрд грн компенсації; до оподаткування її сума становила $2,9 млрд (еквівалент 68 млрд грн). Загалом чисті кошти, одержані від операційної діяльності НАК 2019 року, досягли 110 млрд грн.

Ще один кейс, у якому держава показала себе ефективним менеджером, – ПриватБанк. За короткий час фінустанова змогла збільшити свою частку в загальному обсязі кредитів бізнесу з 1–1,5% до 5%. Банк обслуговує 62% активних фізосіб-підприємців та 48% активних юридичних осіб, будучи недосяжним лідером.

Що саме відрізняє ці кейси від колег по держсектору та пояснює такі різні результати діяльності? Відповідь і проста, і складна водночас: реформа корпоративного управління.

Зміни в підході до менеджменту дозволили досягти видимих результатів уже в короткостроковій перспективі. Введення перехресного контролю, впровадження інституту наглядової ради, застосування передових західних бізнес-практик поліпшує якість стратегічного планування, дає більше можливостей для підвищення ефективності діяльності на всіх рівнях. А ще – і це важливий для України аспект – збільшує прозорість роботи, знижуючи корупційні ризики.

Чому реформа корпоративного управління назріла саме зараз? Ніхто не зацікавлений в ефективності роботи держхолдингів більше, ніж сама Україна. Проте важливим є і те, що завершення реформи корпоративного управління заявлено як один із 19 структурних маяків «найсвіжішого» меморандуму України та МВФ.

Як зазначає економіст «CASE Україна» Василь Поворозник, наша країна взяла на себе чіткі зобов'язання у сфері корпуправління держкомпаніями. Зокрема, до жовтня поточного року слід ухвалити законопроєкт №5593-д із корпоративного управління держпідприємствами, ухвалений у першому читанні ще в липні 2021 року; посилити підзвітність і розширити повноваження наглядових рад із наданням їм остаточних повноважень призначати та звільняти керівників. Також МВФ пропонує поновити регулярну звітність держпідприємств.

Особливу увагу в меморандумі МВФ приділяє держбанкам і держкомпаніям у сфері енергетики. І якщо у банківській сфері, на думку фонду, ситуація з корпоративним управлінням перебуває на більш-менш задовільному рівні – сформовані наглядові поради, застосовуються прозорі процедури відбору їх членів, формується єдиний підхід до планування та оцінки показників роботи держбанків, то в енергетичному секторі ситуація менш однозначна.

З одного боку, у липні 2023 року Верховна Рада України прийняла за основу законопроект №9311-1-д, який передбачає передачу частки ТОВ «Оператор ГТС України» в управління безпосередньо державі (в особі Міністерства енергетики України) шляхом приєднання АТ «МДУ» до ТОВ «Оператор ГТС України», а також призначення першої незалежної наглядової ради в ТОВ «Оператор ГТС України» до жовтня 2023 року. Це можна вважати першим кроком до виконання структурних маяків меморандуму з МВФ.

У плюс можна зарахувати і той факт, що на низці великих держкомпаній, наприклад НАК «Нафтогаз України», «Укренерго», Укргідроенерго», «Магістральні газопроводи України», сформовані наглядові ради, де незалежні члени становлять більшість.

Водночас на низці підприємств енергетичного сектору, які нещодавно перейшли під контроль держави – «Укрнафта», «Укртатнафта», «Укрнафтобуріння», ситуація з корпоративним управлінням деградує. У випадку з «Укрнафтою» нова наглядова рада у складі п'яти членів, сформована на початку листопада 2022 року, вже в першій своїй ітерації не відповідала вимогам закону України «Про акціонерні товариства» та закону України «Про управління об'єктами державної власності».

Що пішло не так і в чому причини? Юристи Міноборони «забули», що у складі наглядової ради публічного акціонерного товариства мають бути щонайменше два незалежні члени, а якщо розглядати «Укрнафту» як держкомпанію, то незалежних членів взагалі має бути більшість. Водночас уся п'ятірка – Наталія Бойко (радниця прем'єр-міністра, ексчленкиня наглядової ради «Нафтогазу»), Роза Тапанова (член НР Ощадбанку), Олександр Грибан (заступник міністра економіки), Андрій Гота (голова Кабінету керівника Офісу Президента України) та Дмитро Абрамович (колишній перший заступник голови Мінінфраструктури) – були представниками акціонерів. Майже відразу в ЗМІ почала з’являтися інформація, що призначення пов'язані з головою ОП Андрієм Єрмаком, а Ростиславу Шурмі приписують неформальне кураторство «Укрнафти».

«Я хочу вірити, що держава мала добрі наміри, але ми їх досі не розуміємо. Але навіть тоді вона повинна була обрати правильний, законний спосіб для їх реалізації. Одних лише добрих намірів для цього не достатньо – часто самі по собі вони приводять не туди», – вважає Андрій Бойцун, який входив до складу наглядової ради «Укрнафти» до зміни її керівництва.

Аналогічно ситуація розвивалася і в «Укртатнафті», якій належить Кременчуцький НПЗ: наглядова рада з п'яти членів, відсутність обов'язкових незалежних директорів, неможливість організувати роботу ключових комітетів і, як наслідок, затягування багатьох необхідних підприємству процесів.

Як стало відомо, згодом у складі наглядової ради «Укрнафти» залишилося лише три члени – Наталія Бойко й Дмитро Абрамович пішли зі своїх посад. Теоретично держава має шанс хоча б частково виправити ситуацію і призначити незалежних членів НР замість тих двох, що вибули. Але в системі українського держуправління параметр політичної доцільності іноді переважає над іншими міркуваннями. І почасти збереження підконтрольності держактиву стає важливішим, ніж максимально ефективне його використання.

Якщо виходити з цієї логіки, то блокування реформи корпоративного управління виглядає закономірно: поява в компанії незалежного експертного менеджменту розмиє вплив, який можуть мати на компанію неформальні бенефіціари.

Збереження політичного впливу на роботу держкомпаній часто призводить до їхнього банального розкрадання, внаслідок чого страждають платники податків. Проте часи, коли Україна була настільки багатою, щоб держпідприємства працювали за принципом «краще синиця в руці» (тобто на мінімумі можливостей), але генерували тіньовий потік, уже минули.

Які існують ризики подальшого зволікання з проведенням реформи? «Проблема в тому, що держава далеко не завжди є ефективним власником. А в Україні до того ж законодавство у сфері управління держактивами фрагментоване й заплутане, що створює численні колізії, а потім можливості для зловживання», – каже Поворозник. Як наслідок, держпідприємства продовжують залишатися ласим шматком для окремих груп впливу і – парадоксально – є чи не найбільшим джерелом корупції в країні.

«Слабке управління державними підприємствами – це рецепт маніпулювання економічними й законодавчими умовами, неефективності та корупції, через що держава, приватний сектор і, зрештою, пересічні громадяни зазнають величезних витрат», – зазначав свого часу Масаміши Коно, заступник генерального секретаря ОЕСР.

Корпоративне управління логічно поширити на всі держпідприємства, що мають стратегічне значення для держави й тому не підлягають приватизації. Проте вже майже шість років цей процес стопориться. Як нагадує Поворозник, незалежні наглядові ради створені не у всіх великих держкомпаніях, а робота самих наглядових рад ставала причиною гарячих дискусій: рівень зарплат членів НР, їхній професіоналізм або наявність чітких КРІ.

Частково це гальмування є результатом протидії груп впливу, які не хочуть втрачати опосередкований контроль над держпідприємствами. Але під час війни, а також з урахуванням того, що держава націоналізувала надскладні активи, така реформа набула статусу невідкладної.

Крім того, якнайшвидше завершення реформи корпоративного управління дозволяє вирішити правовий конфлікт, на який держава воліє наразі заплющувати очі. Адже, крім того, що відбулася часткова деолігархізація, у разі «Мотор Січі» та «Укрнафти» рішення про примусове вилучення акцій поширилося і на міноритарні пакети. Так, близько 8% «Укрнафти» належали численним власникам, інтереси яких були грубо проігноровані. І на сьогодні немає правових механізмів повернення цих пакетів, навіть якби держава захотіла це зробити.

При цьому їм залишається лише спостерігати, як вартість їхнього майна дедалі більше падає через некомпетентний менеджмент: нинішній склад наглядової ради не відповідає чинному законодавству й установкам OECР, які вимагають присутності незалежних членів у наглядових радах. Отже, держава сама створює собі безліч ризиків – як внутрішніх, і зовнішніх.

До перших належить загроза судових позовів від колишніх власників компаній з огляду на те, що вилучення є тимчасовими. Уряд має повернути акції колишнім власникам або компенсувати їхню вартість після завершення військового стану в Україні – відповідні гарантії були озвучені на момент націоналізації.

До зовнішніх проблем можна віднести ризик зриву співпраці з МВФ, оскільки проведення реформи є принциповим для виділення не лише $15,6 млрд у рамках нової програми фінансування, а й масштабної програми допомоги на $115 млрд протягом чотирьох років. Донори, які за рахунок власних платників податків покривають витрати України, просто не зрозуміють – і вже не розуміють, чому українська влада гальмує реформу, яка дозволить країні наростити внутрішні фінансові ресурси.

Реформа управління державними компаніями (або її відсутність) має важливі наслідки для інвестиційної привабливості країни та рівня міжнародної підтримки.

Приклад «Укрнафти» тут є показовим. Тому змінювати глобальний менеджерський підхід потрібно негайно. Тільки реальні дії продемонструють як внутрішнім, так і зовнішнім партнерам готовність держави проводити реформи й не допустити зриву міжнародних домовленостей, від яких залежить фінансова стабільність країни.