Деньги или воздух: как происходит погашение взаимных обязательств энергосектора перед бюджетом

Почти ежедневно от правительства мы слышим о перевыполнении доходной части государственного бюджета. В целом это радует. Однако лишь в общих чертах. Если же вникнуть в детали, увидим, что значительная часть этого выполнения, а значит, и перевыполнение – это не настоящие доходы, а так называемые бюджетные клиринги, то есть, по сути, широкомасштабная схема по созданию и погашению взаимных обязательств энергетического сектора перед бюджетом, с одной стороны, и социальных обязательств бюджета перед гражданами – с другой.

Как работает схема? Проблема не в самом существовании этой схемы, а в том, что она имеет свойство постоянно расширяться, самовоспроизводиться и захватывать все новые и новые взаимные бюджетные обязательства. А там, где не хватает, схема их создает искусственно, ища старые долги или создавая новые. Отсюда и постоянный рост энергетических тарифов.

Недавно в Госбюджет были внесены изменения, предусматривающие увеличение объема субвенций на субсидии населению еще на 14 млрд грн, до 61,1737 млрд грн. То есть все большая сумма налогов энергетических компаний не будет оставаться в бюджете, а вернется к ним из-за увеличения тарифов и определения объемов потребления по принципу «средней температуры по палате».

Для примера: статья 31 закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2017 год» устанавливает, что перечисление субвенции из государственного бюджета местным бюджетам для погашения разницы в оплате населением коммунальных услуг осуществляется в объеме, соответствующем объему поступлений от погашения налогового долга налогоплательщиков, в порядке, установленном Кабинетом министров, на сумму задолженности, которая не была возмещена по состоянию на 1 января 2016 года, с учетом проведенных в прошлых годах расчетов. Кроме того, эта статья позволяет Кабмину привлекать к расчетам еще целый перечень налогов и неналоговых платежей. Правительство установило такой порядок еще в 2005 году постановлением №20.

Что входит в коммунальные услуги? К коммунальным услугам, задействованным в расчетах, отнесены поставки тепловой энергии, услуги по централизованному отоплению, снабжению горячей водой, централизованному водоснабжению и водоотводу, снабжению холодной водой и водоотводу (с использованием внутридомовых систем), предоставляемых по тарифам, утвержденным и/или согласованным органами государственной власти или местного самоуправления.

Действие этой статьи распространяется на налогоплательщиков – предприятия электроэнергетической, нефтегазовой, угольной отраслей, предприятия, предоставляющие услуги по производству, транспортировке и поставке тепловой энергии, предприятия централизованного водоснабжения и водоотвода.

Статья 31 предусматривает перечисление субвенции для погашения разницы в оплате населением коммунальных услуг, для чего госбюджет ассигновал 5 млрд грн. Несмотря на это, по информации Госказначейства, по расчетам за природный газ, теплоснабжение и электроэнергию в соответствии с постановлением Кабинета министров от 11 января 2005 года №20 по состоянию на 7 августа 2017-го на субвенции перечислены 38,725 млрд грн. То есть, вероятно, осуществлено перечисление субвенции в порядке, установленном постановлением КМУ, на субсидии населению, но о такой возможности в госбюджете речи не было. Учитывая информацию Госказначейства, средства на расчеты за природный газ, согласно этой схеме, не выделялись. Это может означать, что производители природного газа остались в стороне.

Итак, расчеты с бюджетом по налоговым долгом и расчеты с налогоплательщиками жестко связаны между собой.

Как было раньше

Но связанные расчеты Украина уже проходила в середине 90-х годов прошлого века, тогда переход к рыночной экономике происходил болезненно и характеризовался высокой долей бартерных расчетов в экономике. Эта тенденция распространилась и на расчеты с бюджетом. У предприятий денег на уплату налогов практически не оставалось из-за высоких налогов и жесткой монетарной политики НБУ по сдерживанию инфляции (вам это ничего не напоминает?).

Выходом из этой ситуации стал зачет встречных требований по уплате налога, с одной стороны, и оплаты товаров и услуг, которые были предоставлены распорядителям бюджетных средств, – с другой. Эти зачеты на первом этапе оформлялись двусторонними протоколами. Связанные расчеты с бюджетом понравились всем участникам расчетов, учитывая возможности, которые открывались для дисконтирования цен на товары и услуги и других злоупотреблений, которые положили начало широкомасштабной коррупции в стране и накоплению капитала отдельными ФПГ.

Увеличивалось количество звеньев в цепи связанных расчетов, что соответственно вызывало определенные технические сложности. Участники расчетов дневали и ночевали в Госказначействе при оформлении соответствующих протоколов. Чтобы преодолеть эти неудобства, создали специальное государственное предприятие и вместо протоколов привлекли такой финансовый инструмент, как переводной вексель, который переводился по цепи расчетов.

Государственное предприятие «Укрспецфин» довольно быстро поставило зачеты на промышленную основу. Довольны были почти все: налогоплательщики отгружали распорядителям бюджетных средств призрачные товары и услуги по заоблачным ценам и оформляли переводные векселя, «Укрспецфин» выкупал их за казначейские векселя, тем самым участники избегали присущих протоколам и очень интересных для прокуратуры лишних подробностей: какие товары и услуги и по какой цене были предоставлены и т. п. При этом «Укрспецфин» брал 1% денежными средствами для себя за услуги, а 5% денежными средствами отчислял в бюджет, оставшихся хватало налогоплательщикам.

Уже в 1999 году, по некоторым оценкам, около 30% поступлений и расходов сводного бюджета были связанными. Если бы это продолжалось, молодое независимое государство постепенно потеряло бы возможность финансировать свои функции (безопасность, оборону т. д.).

Поэтому госпредприятие проявило инициативу и с июля 1999 года начало покупать переводные векселя только по результатам биржевых торгов. Таким образом, рыночное ценообразование, почти полностью исключенное сначала, появилось снова. До этого налогоплательщик «накачивал» воздухом акт сверки оказанных услуг, тратил определенные средства на его подписание распорядителем бюджетных средств, забрасывал документы в «Укрспецфин», оставлял ему 6% и спал спокойно, поскольку таким образом уплатил налоги.

О масштабах «накачки» воздухом свидетельствует выдержка из отчета о деятельности Счетной палаты Украины в 1999 году: «Встречными проверками на местах установлены значительные нарушения законодательства Украины и выявлены убытки, причиненные государственному бюджету. Так, из проверенного обращения 86 казначейских векселей на сумму 104 млн грн 65% осуществлено незаконно, под фиктивную кредиторскую задолженность, а 11% – не по целевому назначению, то есть на расходы, не предусмотренные сметами и т. д.».

Как работали биржи

Другое дело – на бирже. Здесь надо было поторговаться, и не факт, что «накачанного» воздуха и «нарисованных» услуг будет достаточно, чтобы остаться в плюсе от такой коммерции. Подобные вещи в нашей стране не проходят: когда все со всеми «решали», а тут на тебе – какие-то рыночные отношения. Все как будто протрезвели и поняли, какой вред наносят государству связанные расчеты с бюджетом. Взаимозачеты стали неинтересны, и уже в декабре 1999 года указом президента Украины «маленькое, но гордое» государственное предприятие было ликвидировано. Впрочем, это не значит, что в Украине отказались от связанных расчетов с бюджетом. Время от времени, когда очень хотелось, такие вещи разрешались, методика совершенствовалась, и связанные расчеты маскировались.

Операции с векселями заменялись встречными платежными поручениями, которые выставлялись на счета в одном финансовом учреждении в течение одного банковского дня. Пик маскировки под денежные расчеты был достигнут в 2005 году с выходом уже упомянутого выше постановления КМУ от 11 января 2005 года №20 «Об утверждении Порядка перечисления некоторых субвенций из государственного бюджета местным бюджетам на предоставление льгот, субсидий и компенсаций», которое широко применяется и сегодня. Расчеты связываются следующим образом.

Подписываются акты сверки или еще проще – только договоры между налогоплательщиками и распорядителями бюджетных средств, и все (казначейство, распорядители бюджетных средств, налогоплательщики) выставляют платежные поручения на счета в Госказначейство в течение одного банковского дня, где осуществляется их клиринг. Для этого даже денег не нужно, поскольку объемы связаны и сальдо равно нулю. Однако по документам деньги проходят через счета. Проверять такие расчеты, проводимые ежемесячно, практически некому, компетенция Фискальной службы ограничивается налогоплательщиками, органов финансовой инспекции – распорядителями бюджетных средств.

Дополнительную доходность таким расчетам обеспечивают установление искусственно завышенных тарифов вроде формулы «Роттердам +» или попытки ввести рыночные тарифы для населения при отсутствии рынка услуг и несостоятельности населения оплатить эти тарифы. То есть сейчас можно обходиться даже без приписок.

В результате получателей субвенции (население) особо не волнует ни объем потребленных коммунальных услуг, ни тарифы на них – все покроет государство. Налогоплательщики, среди которых частные предприятия, всевозможными правдами и неправдами накапливают налоговый долг, понимая, что в следующем году они обменяют его на «нарисованные» услуги.

В налогоплательщиков полностью исчезает потребность (даже желание) учитывать энергоресурсы, потребленные получателями субсидий, экономить эти ресурсы, заменять их возобновляемыми источниками и т. п. Зачем? В отличие от других отраслей, здесь не нужно бороться за потребителя и объемы предоставляемых услуг ни путем предложения конкурентной цены, ни каким-либо другим образом. Страна садится на газовую и угольную иглу.

Такие связанные расчеты негативно влияют на способность госбюджета финансировать функции государства (в том числе оборону) и погашать долги. В 2017 году четверть расходов общего фонда бюджета составляет обслуживание государственного долга (16,1%) и уплата «накачанных» воздухом через «клиринги» коммунальных услуг и энергоносителей (8,7%).

Что говорят кредиторы Украины

Даже МВФ увидел эти тревожные тенденции и в последнем Меморандуме с правительством поставил условие отмены постановления КМУ №20 и монетизации расчетов на уровне местных бюджетов и поставщиков услуг.

Это был бы первый шаг к полной монетизации субсидий и установлению прозрачных расчетов в жилищно-коммунальном секторе, что способствовало бы экономии энергоносителей и справедливости государственной социальной поддержки. Но это условие не выполнено и правительство пытается одну схему заменить другой, вместо того чтобы просто рассчитываться средствами и обеспечивать экономическую свободу их расходования для всех участников расчетов.