Мост в концессию: зачем дорожникам государственно-частное партнерство

В Киевской области одним мостом стало больше: практически закончено сооружение эстакады над трассой Киев-Харьков, по которой пройдет «Воздушный экспресс» – скоростная железнодорожная линия из столицы в аэропорт «Борисполь». При всем оптимизме, который транслируют дорожные строители в связи с этим событием, состояние украинской мостовой инфраструктуры явно оставляет желать лучшего.  В стране насчитывается 17 000 мостов и путепроводов, 9000 из которых – в аварийном состоянии, причем 4000 требуют немедленного ремонта. При этом в 2017 году бюджетные средства удалось найти на ремонт всего лишь 80 мостов. Как быть в такой ситуации и на чей опыт опираться, специально для Mind проанализировали Роман Степаненко и Юлия Приходько – партнер и младший юрист юридической фирмы «Астерс».

Что нам стоит… мост построить? Оформление предпроектной документации, разработка технического и дизайнерского решения, геологические и строительные работы, дорогостоящие материалы и прочие расходы – как показывает мировая практика, реконструкция моста может обойтись в несколько миллионов долларов США, а строительство нового и вовсе исчисляется сотнями миллионов, если не миллиардами. К примеру, один из самых дорогостоящих проектов в мире – строительство моста Great Belt Bridge в Дании – обошелся около $4,5 млрд. Даже при самом оптимистичном взгляде на ситуацию, очевидно, что в Украине ни государственный, ни местные бюджеты не способны справиться с подобной финансовой нагрузкой. 

Усилия на изобретение велосипеда тратить не стоит: выход из ситуации давным-давно найден и активно применяется в зарубежной практике. Речь идет о привлечении частного финансирования для строительства и реконструкции мостовой инфраструктуры в рамках государственно-частного партнерства, а именно на основании концессионных соглашений. Среди успешно реализованных проектов: строительство мостов Golden Ears Bridge (Канада), Viaduc de Millau (Франция), Rio–Antirrio Bridge (Греция) и многих других.

Зачем нужно государственно-частное партнерство (ГЧП)? Немного о преимуществах ГЧП в контексте управления/реализации наиболее существенных проектов и оптимального использования ресурсов, в том числе финансовых:

• отсутствует необходимость немедленно выделять финансы государственного бюджета;
• транспарентность проекта при использовании конкурсного подхода при ГЧП;
• большие шансы привлечь долговое финансирование;
• разнообразие структур, которые можно использовать для оформления проекта ГЧП.

Есть и альтернативные способы финансирования подобных инфраструктурных проектов. К примеру, мост Akashi Kaikyo Bridge (Япония), а также вышеупомянутый мост Great Belt Bridge были возведены за счет государственных средств, при этом после введения в эксплуатацию взимаемая плата за проезд поступает в бюджет, тем самым компенсируя затраты государства на строительство и обеспечивая окупаемость проекта. Однако, для реализации этой схемы требуются немалые «свободные» бюджетные средства и политическая согласованная воля использовать их именно для таких целей. Стало быть, концессия – не панацея. Однако, это один из наиболее оптимальных способов реализации инфраструктурных проектов, в том числе строительства и реконструкции мостов.

А что говорит закон? В практике зарубежных стран вопросы концессии объектов из различных сфер инфраструктуры, в том числе мостов, традиционно регулируются нормами общего законодательства о концессиях. Такой подход вполне оправдан, так как особенности и принципы реализации проектов по своей сути одинаковы, следовательно, нет смысла дробить концессионное законодательство, выделяя отдельные объекты под собственное регулирование.

В то же время, в украинском правовом поле еще с 1999 года наряду с общим законом о концессиях действует также профильный закон о концессиях на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог. Кроме очевидного отсутствия целесообразности в подобной фрагментации концессионного законодательства, в контексте реализации проектов развития мостовой инфраструктуры такой подход создает правовую неопределенность.

В частности, строительство и эксплуатация на основании концессии автомобильных дорог государственного значения (а также мостов как их составляющей) подчинены нормам профильного закона, в то время как концессия дорог местного значения (включая мосты) регулируется общим законом о концессиях. Включение функции утверждения списка дорог государственного значения в полномочия Кабинета министров Украины (соответствующее постановление принимается раз в три года), а также нечеткие критерии классификации и отнесения объекта к категории местного или государственного значения могут лишь добавить в концессионное уравнение лишнюю бюрократическую составляющую.

Кроме того, в феврале 2018-го года в профильный закон было внесено ряд важных изменений, среди которых – предоставление инвестору гарантии компенсации недополученной прибыли за эксплуатацию дороги. Таким образом, инвестор, участвующий в проекте строительства/реконструкции моста местного значения, лишается преимуществ, предусмотренных для концессии дорог и мостов государственного значения.

Как уравнять всех? Сейчас идет достаточно активный процесс согласования текста законопроекта и принятия нового комплексного закона о концессиях, в основании которого подход, направленный на устранение фрагментации, а вместе с ней и существующих правовых неувязок. Проект закона в редакции, принятой 3 апреля текущего года в первом чтении, регулирует, в частности, вопросы концессии дорог как государственного, так и местного значения (включая мосты) и прямо предусматривает, что после его принятия действующий профильный закон утратит силу.

Сохранится ли этот подход и в финальной редакции закона – неизвестно. Однако, есть веские основания полагать (и надеяться), что законодатель не упустит из своего поля зрения столь важный с практической точки зрения вопрос.

Кроме того, в экспертном и деловом кругах уже несколько лет обсуждается возможность концессии объектов мостовой инфраструктуры и вероятные «кандидаты-первопроходцы». Возможно, это также послужит триггером для дальнейшей активизации законодательного процесса и разработки предложений пилотных проектов строительства и реконструкции мостов на основании концессии.

Сила синергии. Запущенное состояние мостовой инфраструктуры, усугубляющийся с каждым днем уровень аварийности мостов, катастрофическая нехватка бюджетных средств на их ремонт и потребность в новых мостах подогревают заинтересованность государства в привлечении частного капитала для реализации проектов концессии мостов. В то же время, реформа законодательной базы закладывает фундамент для включения в каркас концессионного проекта не только обязанностей частного партнера, но и дополнительные митигирующие факторы для управления рисками инвестора (в том числе через механизмы государственных гарантий различного характера). Соответственно, формируется благоприятная питательная почва для оформления проектов с оптимальной структурой. Теперь дело за малым: обеспечить интерес стейкхолдеров и грамотно структурировать проект, воспользовавшись предложенными преимуществами.