Новое слово на букву «А»: что ждет украинскую ГТС после анбандлинга «Нафтогаза»

Согласно закону, существует две модели, по которым Украина может осуществлять анбандлинг НАК «Нафтогаз Украины». Первая – это ISO (Independent System Operator), когда газотранспортные активы остаются у «Нафтогаза», однако оператор передается независимому органу/стороне. Вторая – OU (Ownership unbundling), которая предусматривает вывод как оператора, так и ГТС за пределы группы «Нафтогаз». Геннадий Росчепий, советник практики энергетики INTEGRITES, специально для Mind объясняет, в чем заключаются плюсы и минусы каждой модели с юридической точки зрения.

Зачем нужен анбандлинг? Чтобы разобраться в таком сложном понятии, как анбандлинг (от англ. «unbundling» – разделение), необходимо понять, как устроена система транспортировки газа в Украине, и что с ней не так.

В настоящее время добыча, хранение, транспортировка и закупка газа замкнуты на «Нафтогазе» и его дочерних предприятиях. Может показаться, что такая схема является благом для государства (ведь все активы сосредоточены в его руках), но на практике это приводит к неэффективному управлению всей структурой, ограничению доступа к газотранспортной системе для «не-своих», сильной коррупции, а также к отсутствию инвестиций в модернизацию и развитие ГТС. Кроме того, фактическая принадлежность и подконтрольность ГТС государству делает ее чувствительной к проблемам самого государства.

Аналогичная ситуация была в свое время и в странах – членах Европейского союза, однако им удалось найти изящное решение: как оказалось, если отделить производство/закупку/хранение от транспортировки, то начинают расти инвестиции в ГТС, а между производителями/поставщиками возникает здоровая конкуренция, что парадоксально влияет на качество услуг и цены.

Поэтому, чтобы разгрести проблемы украинской ГТС, изобретать велосипед не нужно, а достаточно воспользоваться опытом наших европейских соседей. Осталось выяснить только, каким именно способом этот самый анбандлинг провести.     

Какие бывают модели анбандлинга? Законодательство ЕС (в первую очередь так называемый Третий энергетический пакет), предусматривает три базовых модели анбандлинга:

• OU (от англ. «Ownership Unbundling») – ГТС передается в собственность независимому оператору;
• ISO (от англ. «Independent System Operator») – ГТС остается в собственности энергетической компании, однако управление ГТС передается независимому оператору;
• ITO (от англ. «Independent Transmission Operator») – ГТС передается в собственность оператору – дочернему предприятию энергетической компании (то есть опосредованно остается в собственности энергетической компании), но вот управляет оператором независимый менеджмент под жестким контролем государства/независимых организаций.

Из указанных моделей в Украине могут применяться только OU и ISO. Выбирая из них, правительство еще в 2016 году проголосовало за OU, однако НАК в последнее время стал очень активно продвигать идею применения ISO и, значит, точка в этом вопросе пока не поставлена.

Чем отличаются эти модели и почему вокруг них столько лет идет спор? Для ответа на этот вопрос необходимо понять предысторию возникновения и опыт применения различных моделей анбандлинга.

Первоначально энергетическое законодательство ЕС предусматривало только одну модель анбандлинга – OU. Она считалась оптимальной для обеспечения максимальной независимости ГТС и была поддержана большинством экспертов, правительств стран – членов ЕС, а также правительств независимых европейских стран, которые согласились стать участниками Третьего энергетического пакета.

Позже некоторые страны стали заявлять о невозможности реализовать модель OU из-за особенностей их национальных рынков. В результате, как исключение, стали применяться еще две модели: ISO и ITO, хотя в среде профессионалов OU всегда считалась самой лучшей моделью.

С течением времени такие страны, как Италия, Испания, Греция и Швейцария, изначально выбравшие ISO, перешли на OU или ITO. На сегодняшний день только несколько стран осталось на модели ISO.

Преимущества и недостатки OU и ISO. При обеих моделях оператор ГТС должен быть независимым, и поэтому единственным существенным отличием OU от ISO является право собственности на ГТС. И именно это является определяющим признаком преимуществ и недостатком каждой модели.

На что влияет право собственности на ГТС? Во-первых, если оператор является собственником ГТС, он самостоятельно принимает решения о развитии, модернизации или ремонте. А это, как показывает европейская практика, значительно повышает эффективность управления и ускоряет производственные процессы.

С другой стороны, оператор-арендатор/концессионер ГТС обычно должен любое ключевое решение в отношении ГТС согласовывать с собственником, который, в свою очередь, тоже может быть обязан получать аналогичное согласование от государства. И это не просто вопрос времени, а именно вопрос согласования с большим количеством чиновников. В реалиях Украины это может занять от нескольких недель до нескольких лет.

Поэтому – первый плюс в пользу OU.

Во-вторых, оператор-собственник ГТС обычно более эффективно управляет ГТС, поскольку «рискует своим имуществом». Это не всегда так, но (опять же, основываясь на практике) чаще всего. 

Второй плюс снова идет в копилку OU.

В-третьих, оператор – собственник ГТС является более привлекательным для инвесторов, чем оператор без такого актива. Это также позволяет легче привлекать заемное финансирование. Так, Италия ушла от модели ISO именно по причине отсутствия инвестиций в ГТС.

Поэтому третий плюс снова идет OU.

В-четвертых, содержание ГТС обычно дешевле для оператора-собственника, чем для арендатора/концессионера, поскольку арендная/концессионная плата обычно больше налогов на недвижимость (или аналогичных, которые могут применяться к ГТС). Это часто положительно влияет на стоимость услуг по транспортировке газа.

Каковы аргументы сторон? Сторонники ISO парируют, что как раз плата за аренду/концессию более выгодна для бюджета государства. Но на практике такие платежи часто «оседают» в собственнике ГТС и до бюджета или не доходят вообще (если собственник ГТС убыточен), или доходят в количестве, ненамного большем, чем от налоговых поступлений.

Так что вопрос очень неоднозначный, а посему не отдадим предпочтение ни одной из методик.

Почему же у OU так много противников? Какие у них аргументы? Да почти те же, только со знаком минус.

Например, эффективность собственности перед арендой/концессией очень условна и зависит от большого количества факторов, в том числе от менеджмента оператора и собственника, от процедуры согласования и т. д. В идеале, по мнению сторонников ISO, процедуры согласования могут быть сведены до минимума, а эффективность управления значительно повышена. То же самое касается и инвестиционной привлекательности: практика показывает, что ISO тоже может быть привлекательной для инвесторов, и такая привлекательность больше зависит от других факторов (таких как общий инвестиционный климат и т. д.), а не от права собственности на ГТС.

Дополнительно к этим общим аргументам НАК выдвигает доводы, связанные именно со спецификой Украины: внедрение OU потребует гораздо больше изменений и согласований в законодательстве, а передача ГТС в частную собственность вызовет огромный общественный резонанс (что в год двух выборов будет большим ударом для Украины). Есть еще аргументы о долгах и спорах «Укртансгаза» (нынешнего оператора ГТС), а также о контракте и споре с «Газпромом». Эти доводы тоже можно учитывать, но они имеют практическое решение (например, отделение ГТС от спорных активов «Укртансгаза», а также ожидание конца действия нынешнего договора с «Газпромом» 31 декабря 2019 года) и вряд ли их можно использовать как основные для выбора модели анбандлинга.

Так что же выбрать? Конечно, можно долго спорить о том, какой вариант лучше. И как это часто бывает в Украине, конечный результат будет зависеть не столько от модели как таковой, сколько от способов ее реализации. Но будем честными: у нас нет опыта применения, поэтому мы можем только догадываться о том, как та или иная модель будет работать в отечественных реалиях.

Зато мы точно знаем, что «эффективная» группа НАКа на самом деле неэффективна. И еще мы точно знаем, что в Украине все аренды и концессии очень проблематичны для инвесторов: начиная от получения любых согласований и заканчивая разделом имущества. И наконец, многолетний опыт наших соседей по Европе показывает, что абсолютное большинство стран отошло от ISO, а это уже опыт, к которому следует прислушаться.