Государственная помощь в Украине: как не навредить конкуренции
Итоги первого года работы нового закона и следующие шаги регулятора
В августе 2018-го прошел год с тех пор, как в Украине вступил в силу закон «О государственной помощи субъектам хозяйствования», разработанный во исполнение требований Соглашения об ассоциации Украины с ЕС. До этого поддержка субъектов хозяйствования за счет государственных средств происходила довольно непрозрачно и хаотично в зависимости от быстро меняющихся векторов промышленной и региональной политики страны. Украинское правительство традиционно поддерживало производителей так называемых приоритетных отраслей – топлива и энергетики, угледобычи, авиа- и судостроения, сталеварения. Только в энергетическом секторе путем предоставления предприятиям специальных налоговых льгот госбюджет недополучал до 3,5% ВВП в год. Поэтому остро встал вопрос о необходимости контроля за предоставлением государственной помощи, и одновременно – большей прозрачности этого процесса. Решение обеих этих задач возложено на Антимонопольный комитет Украины (АМКУ).
В частности, до 2 августа этого года предоставители всех программ государственной помощи, действовавших на момент вступления в силу закона (2 августа 2017 года), должны были сообщить в АМКУ о таких программах, а любая новая госпомощь отныне может предоставляться только после принятия Комитетом соответствующего решения.
Юристы юридической фирмы Redcliffe Partners совместно с Анной Артеменко, государственным уполномоченным АМКУ, проанализировали, что такое государственная помощь по-украински, чем отечественный режим ее регулирования отличается от европейской практики, как АМКУ планирует его совершенствовать, каковы результаты и итоги первого года применения новых правил и какие возможности и вызовы для бизнеса они создают.
Как регулируется государственная помощь в Украине? Закон Украины «О государственной помощи субъектам хозяйствования» является рамочным и лишь закладывает фундамент для новой системы контроля за госпомощью и разработки подзаконных актов в этой сфере.
Анна Артеменко: Закон принят во исполнение евроинтеграционных обязательств и является рамочным. То есть он конкретно не устанавливает четкие правила поведения для субъектов, на которых распространяет свое действие, а лишь определяет общие правила и принципы построения системы государственной помощи и закладывает механизмы для дальнейшей детализации на уровне актов Кабинета министров и АМКУ. Это соответствует подходу, который заложен в acquis ЕС: общие положения и принципы о государственной помощи закреплены в статье 107 Договора о функционировании ЕС, а более конкретизированные правила регулирования содержатся в судебной практике, вторичном законодательстве, рамочных положениях и т. п.
Уполномоченным органом, осуществляющим контроль и мониторинг государственной помощи в Украине, определены АМКУ. В частности, Комитет оценивает, насколько те или иные меры государственной помощи допустимые с точки зрения конкуренции.
Что такое государственная помощь по-украински? Согласно закону, государственная помощь – это поддержка в любой форме субъектов хозяйствования за счет ресурсов государства или местных ресурсов, которая искажает или угрожает искажением экономической конкуренции, создавая преимущества для производства отдельных видов товаров или осуществления отдельных видов хозяйственной деятельности. Причем все эти факторы должны присутствовать одновременно. Хотя в Соглашении об ассоциации государственная помощь определена так же, как и в статье 107 Договора о функционировании ЕС, в законе в определении не хватает четвертого критерия о влиянии помощи на торговлю между Украиной и ЕС.
Анна Артеменко: В настоящее время рассматривается возможность дополнить определение «государственной помощи» четвертым критерием (воздействие на торговлю между Украиной и ЕС) и внести его в статью 1 закона. Это позволит привести определение государственной помощи в соответствии с Соглашением об ассоциации. Вместе с тем мы понимаем, что на практике критерии влияния на конкуренцию и торговлю очень часто рассматриваются вместе, поскольку неразрывно связанны. К имплементации этих изменений АМКУ будет оценивать государственную помощь с точки зрения потенциального или реального влияния на конкуренцию.
В отличие от ЕС, где государственная поддержка неэкономической деятельности не подпадает под правила государственной помощи, в Украине практически любая деятельность предприятия рассматривается как хозяйственная и, соответственно, подпадает под упомянутые правила. Если же гармонизировать понятие «субъект хозяйствования» с правилами ЕС, это сузит круг субъектов, на которых распространяется закон. И таким образом государственная поддержка школ, вузов, больниц, культурных учреждений не потребует решения АМКУ по этому вопросу.
Предоставление государственной помощи запрещается, кроме случаев, если на такую помощь не распространяется действие закона, или еще до начала ее предоставления АМКУ признал ее допустимой для конкуренции.
Процедура Процедура сообщения о новой государственной помощи
Установлено несколько категорий государственной помощи, которые не требуют сообщение в АМКУ, а именно:
1. Финансовая поддержка одному субъекту хозяйствования, сумма которой независимо от ее форм и источников не превышает эквивалента 200 000 евро за любой трехлетний период.
2. Поддержка субъектам хозяйствования в сфере:
- сельскохозяйственного производства и рыболовства;
- производства оружия и военного снаряжения для нужд Вооруженных Сил Украины, других военных формирований и правоохранительных органов;
- инвестирование в объекты инфраструктуры с применением процедур государственных закупок.
3. Компенсация расходов, связанных с предоставлением услуг, представляющих общий экономический интерес (УОЭИ), если такие расходы являются обоснованными. На компенсацию не будет распространяться действие закона, только если соблюдены все так называемые критерии Альтмарка – в таком случае считается, что компенсация предоставляется на рыночных условиях.
Кроме этого, АМКУ может устанавливать так называемые блочные исключения для определенных категорий помощи. В таком случае предоставители освобождаются от обязанности сообщать о государственной помощи, если она не касается восстановления платежеспособности и реструктуризации, а также поддержкой отдельных отраслей экономики. На момент публикации материала АМКУ не было принято никаких таких блочных исключений.
Анна Артеменко: Учитывая то, что закон вступил в силу лишь год назад, пока никаких освобождений от уведомления не установлено. Решение о том, на каких условиях будут функционировать блочные исключения, будет приниматься по результатам правоприменения. Только так Комитет сможет сделать выводы, в каких сферах государственная помощь имеет наименьшее влияние на конкуренцию и, соответственно, могут быть освобождены от режима предварительного уведомления АМКУ. Имплементация должна быть «умной» – обеспечивать баланс между выполнением международных обязательств и учетом особенностей национального законодательства.
Правовое регулирование УОЭИ. В своих разъяснениях от 20 марта 2018 АМКУ заметил, что так же как и в ЕС, поддержка в виде компенсации обоснованных затрат на оказание услуг, составляющих общий экономический интерес, не является государственной помощью. Итак, действие закона на нее не распространяется, если одновременно удовлетворяются четыре критерия Альтмарка:
- Субъект хозяйствования, который получает компенсацию, должен фактически предоставлять такие услуги, которые должны быть четко определены.
- Методика, по которой рассчитывается размер компенсации, заранее прозрачно определена во избежание предоставления субъекту хозяйствования экономических преимуществ по сравнению с конкурентами.
- Компенсация не превышает размер, необходимый для покрытия всех или части расходов, понесенных в результате предоставления услуг, с учетом соответствующего дохода и обоснованного прибыли за выполнение таких услуг.
Предоставитель услуг избирается путем проведения конкурентной процедуры с избранием предложения с самой низкой ценой, или уровень компенсации определяется на основе анализа затрат, типичных для компании, которая могла бы оказывать такие услуги, с учетом соответствующего дохода и обоснованной прибыли. Перечень услуг, представляющих общий экономический характер, определяется правительством. Действующий перечень, утвержденный Кабинетом министров 23 мая 2018 года, включает ряд услуг в сфере электроэнергетики и природного газа, в частности: покупку электроэнергии, произведенной на объектах электроэнергетики из альтернативных источников энергии по установленным им «зеленому» тарифу. В то же время не исключено, что в отдельных случаях государственная поддержка на предоставление УОЭИ может составлять государственную помощь.
Анна Артеменко: АМКУ рассматривает возможность имплементировать критерии Альтмарка в украинское законодательство о государственной помощи. Хотя на уровне ЕС нет нормативно-правового акта, который бы закреплял четкий перечень УОЭИ, но в Рамочном Руководстве для услуг общего интереса в Европе с 2011 года представлен примеры таких сфер. В частности, это почтовые услуги, общественный транспорт, энергетический сектор, электронные коммуникации, строительство инфраструктуры, услуги по управлению отходами, здравоохранение и т. п. По состоянию на дату публикации, АМКУ было принято пять решений о том, что компенсация определенным операторам услуг в сфере общественного транспорта и телекоммуникаций не является государственной помощью.
Какие категории государственной помощи могут быть допустимыми в Украине?
Допустимая государственная помощь
Закон предусматривает две «автоматически» допустимые категории государственной помощи:
- на обеспечение потребителей социально важными товарами, при условии, что такая помощь не является дискриминационной относительно места происхождения товаров;
- на возмещение вреда лицам, пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций техногенного или природного характера.
Но такие меры также рекомендуется нотифицировать, по крайней мере для того, чтобы убедиться, что они действительно подпадают под одну из определенных категорий допустимой помощи.
Государственная помощь, может быть признана допустимой для конкуренции
Также закон определяет категории помощи, которые в отличие от предыдущего пункта не является априори допустимыми, однако могут признаваться таковыми по решению АМКУ:
- содействие социально-экономическому развитию регионов, уровень жизни в которых низкий или уровень безработицы высок;
- выполнение общегосударственных программ развития или решения социальных и экономических проблем общенационального характера;
- содействие отдельным видам хозяйственной деятельности или субъектам хозяйствования в отдельных экономических зонах, при условии, что это не противоречит международным договорам Украины;
- поддержка и сохранение национального культурного наследия, если влияние такой государственной помощи на конкуренцию является несущественным.
АМКУ определяет допустимость такой помощи на основе специально разработанных утвержденных правительством критериев оценки, которые, в частности, определяют, какие формы государственной помощи, максимальные размеры, виды допустимых расходов могут покрываться за счет государства, на какие категории получателей может распространяться государственная помощь, и т. п.
Уже разработаны критерии для оценки допустимости государственной помощи для обеспечения развития регионов и поддержки среднего и малого предпринимательства; на профессиональную подготовку работников; на трудоустройство отдельных категорий работников и создание новых рабочих мест; на восстановление платежеспособности и реструктуризации субъектов хозяйствования; на проведение научных исследований, техническое развитие и инновационную деятельность. Эти критерии разрабатывались АМКУ с учетом соответствующей судебной практики Европейского суда и законодательства, рамочных положений, руководящих принципов и других действующих административных актов ЕС.
Когда государственная помощь признается незаконной? Незаконной признается государственная помощь, предоставленная без уведомления АМКУ или в период после сообщения, но до принятия решения о ее допустимости; или если она предоставлена вопреки решению АМКУ о признании новой государственной помощи недопустимой для конкуренции.
АМКУ может начать рассмотрение дела о предоставлении незаконной помощи на основе данных собственного мониторинга или полученных жалоб (заявлений о незаконной государственной помощи и/или ее неправильном использовании) от заинтересованных лиц. Обратиться с жалобой могут предоставители государственной помощи, юридические лица или их объединения, интересы которых затрагивает предоставление этой конкретной помощи.
В отличие от ЕС, в Украине возвращение незаконной госпомощи не предусматривает возмещение процентной ставки за пользование средствами, то есть возврату подлежит только предоставлена сумма. Срок давности для требования о возвращении незаконной государственной помощи составляет 10 лет со дня вступления в силу акта, на основании которого он предоставлялся.
Анна Артеменко: Возвращение незаконной государственной помощи не является финансовой санкцией для получателя такой поддержки, а только имеет целью возвращение к состоянию товарного рынка, который существовал до ее предоставления. Комитет планирует вносить изменения в закон в части установления процента за пользование незаконной госпомощью.
Каковы итоги первого года работы режима государственной помощи в Украине?
С 2 августа 2017 года по 30 июня 2018 года АМКУ получил 444 сообщения о государственной помощи, из них 399 сообщений о новых и 45 (10%) – о действующих программ государственной помощи. Сообщение касались предоставления государственной помощи в виде субсидий (59% всех сообщений), финансирования расходов (19%), текущих/капитальных трансфертов (11%), налоговых льгот (7%) и увеличение уставного капитала (4%).
Кроме этого, АМКУ уже получил две жалобы о незаконной государственной помощи в сферах почтовой связи и транспортных услуг. Одной из них стало заявление «Новой почты» против «Укрпочты». Согласно ей, «Укрпочта» получает конкурентные преимущества от получения в аренду недвижимого имущества государственной и коммунальной форм собственности по ставке 1 грн в год. Такая ставка была установлена постановлением правительства еще в 1995 году.
Рассмотрение аналогичных заявлений будет осуществляться АМКУ в соответствии с порядком подачи и рассмотрения заявлений о незаконной государственной помощи:
Хотя АМКУ и взял высокий темп в разработке вторичного законодательства о госпомощи, впереди еще много работы над его совершенствованием и приведением в соответствие с acquis ЕС. В частности, АМКУ работает над разработкой изменений в Налоговый и Таможенный кодексы Украины, а также критериев оценки допустимости государственной помощи в сфере окружающей среды. Кроме этого, до конца 2018 года АМКУ планирует разработать критерии оценки допустимости государственной помощи в угольном и банковском секторах.
Анна Артеменко: На нормативном уровне приоритетные сферы для проведения мониторинга государственной помощи не утверждены. Однако вполне вероятно, что мониторинг по собственной инициативе Комитета будет начинаться с социально важных рынков, например, такими рынками могут быть транспортные услуги, энергетика, финансовые услуги. Также на определение сфер для мониторинга будут влиять жалобы от бизнеса. Достаточно сложно спрогнозировать, в каких сферах субъекты хозяйствования станут занимать наиболее активную позицию в части обращения с соответствующими жалобами в Комитет. Вместе с тем обращение бизнеса является чрезвычайно важным, можно сказать неотъемлемым элементом системы мониторинга государственной помощи. Указанный инструмент позволяет своевременно защитить бизнес-интересы субъектов, работающих на конкурентных рынках. Поэтому Комитет при проведении информационно-разъяснительной работы среди субъектов хозяйствования и общественных организаций постоянно обращает внимание на инструмент обращения в Комитет с жалобами на конкурентов, которые получают государственную помощь. Указанный инструмент позволит не только защитить интересы бизнеса и потребителей, но и позволит АМКУ определить те рынки, которые больше всего поддерживаются за счет государственных и/или местных ресурсов, а следовательно, требуют особого внимания со стороны АМКУ.
Материал подготовлен в соавторстве:
Анна Артеменко, государственный уполномоченный Антимонопольного комитета Украины
Анастасия Усова, советник, Redcliffe Partners
Анна Вишневская, младший юрист, Redcliffe Partners
Если вы дочитали этот материал до конца, мы надеемся, это значит, что он был полезным для вас.
Мы работаем над тем, чтобы наша журналистская и аналитическая работа была качественной, и стремимся выполнять ее максимально компетентно. Это требует финансовой независимости.
Станьте подписчиком Mind всего за 196 грн в месяц и поддержите развитие независимой деловой журналистики!
Вы можете отменить подписку в любой момент в собственном кабинете LIQPAY, или написав нам по адресу: [email protected].
