Державна допомога в Україні: як не нашкодити конкуренції

Державна допомога в Україні: як не нашкодити конкуренції

Підсумки першого року роботи нового закону та наступні кроки регулятора

Цей матеріал також доступний російською
Державна допомога в Україні: як не нашкодити конкуренції
Фото: pixabay

У серпні 2018-го минув рік відтоді, як в Україні набрав чинності закон України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання», розроблений на виконання вимог Угоди про Асоціацію України з ЄС. До цього підтримка суб'єктів господарювання за рахунок державних коштів відбувалася досить непрозоро і хаотично в залежності від швидкозмінних векторів промислової та регіональної політики країни. Український уряд традиційно підтримував виробників так званих «пріоритетних» галузей – палива та енергетики, вуглевидобування, авіа- та суднобудування, сталеваріння. Лише в енергетичному секторі через надання підприємствам спеціальних податкових пільг держбюджет недоотримував до 3,5 % ВВП на рік. Отже, гостро постало питання про необхідність контролю за наданням державної допомоги, і водночас – більшої прозорості цього процесу. Вирішення обох цих завдань покладено на Антимонопольний комітет України (АМКУ).

Зокрема, до 2 серпня цього року надавачі усіх програм державної допомоги, які діяли на момент набрання чинності законом (2 серпня 2017 року), повинні були повідомити в АМКУ про такі програми, а будь-яка нова держдопомога відтепер може надаватися лише після  прийняття Комітетом відповідного рішення.

Юристи юридичної фірми Redcliffe Partners спільно з Анною Артеменко, Державним уповноваженим АМКУ, проаналізували, що таке державна допомога по-українськи, чим вітчизняний режим її регулювання відрізняється від європейської практики, як АМКУ планує його вдосконалювати, якими є результати та підсумки першого року застосування нових правил, і які можливості та виклики для бізнесу вони створюють.

Як регулюється державна допомога в Україні? Закон України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» є рамковим і лише закладає фундамент для нової системи контролю за держдопомогою та розробки підзаконних актів у цій сфері.

Анна Артеменко: Закон прийнятий на виконання євроінтеграційних зобов'язань і є рамковим. Тобто, він конкретно не встановлює чіткі правила поведінки для суб’єктів, на яких поширює свою дію, а лише визначає загальні правила та принципи побудови системи державної допомоги та закладає механізми для подальшої деталізації на рівні актів Кабінету Міністрів та АМКУ. Це відповідає підходу, що закладений в acquis ЄС: загальні положення та принципи про державну допомогу закріплено у статті 107 Договору про функціонування ЄС, а більш конкретизовані правила регулювання містяться у судовій практиці, вторинному законодавстві, рамкових положеннях тощо.

Уповноваженим органом, який здійснює контроль та моніторинг державної допомоги в Україні, визначено АМКУ. Зокрема, Комітет оцінює, наскільки ті чи інші заходи державної допомоги допустимі з точки зору конкуренції.

Що таке державна допомога по-українськи? Відповідно до закону, державна допомога – це підтримка у будь-якій формі суб’єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів, що спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності. Причому усі ці фактори повинні бути присутні одночасно. Хоча в Угоді про Асоціацію державна допомога визначена так само як і в статті 107 Договору про функціонування ЄС, в Законі у визначенні не вистачає четвертого критерію щодо впливу допомоги на торгівлю між Україною та ЄС.

Анна Артеменко: На сьогодні розглядається можливість доповнити визначення «державної допомоги» четвертим критерієм (вплив на торгівлю між Україною та ЄС) і внести його до статті 1 закону. Це дозволить привести визначення державної допомоги у відповідність із Угодою про Асоціацію. Разом з цим, ми усвідомлюємо, що на практиці критерії впливу на конкуренцію та торгівлю дуже часто розглядаються спільно, оскільки є нерозривно пов’язаними. До імплементації цих змін АМКУ оцінюватиме державну допомогу з точки зору потенційного чи реального впливу на конкуренцію.

На відміну від ЄС, де державна підтримка неекономічної діяльності не підпадає під правила державної допомоги, в Україні практично будь-яка діяльність суб’єкта господарювання розглядається як господарська і, відповідно, підпадає під згадані правила. Якщо ж гармонізувати поняття «суб’єкт господарювання» із правилами ЄС, це звузить коло суб’єктів, на яких поширюється закон. І таким чином державна підтримка шкіл, ВНЗ, лікарень, культурних установ не потребуватиме рішення АМКУ з цього питання.

Надання державної допомоги забороняється, крім випадків, якщо на таку допомогу не поширюється дія закону, або ще до початку її надання АМКУ визнав її допустимою для конкуренції.

Державна допомога в Україні: як не нашкодити конкуренції

Процедура повідомлення про нову державну допомогу

Наразі встановлено декілька категорій державної допомоги, які не потребують повідомлення в АМКУ, а саме:

  1. Фінансова підтримка одному суб’єкту господарювання, сума якої незалежно від її форм та джерел не перевищує еквіваленту 200 тисяч євро за будь-який трирічний період;
  2. Підтримка суб'єктам господарювання у сфері:
  • сільськогосподарського виробництва та рибальства;
  • виробництва зброї і військового спорядження для потреб Збройних Сил України, інших військових формувань та правоохоронних органів;
  • інвестування в об’єкти інфраструктури із застосуванням процедур державних закупівель;
  1. Компенсація витрат, пов'язаних із наданням послуг, які становлять загальний економічний інтерес (ПЗЕІ), якщо такі витрати є обґрунтованими. На компенсацію не поширюватиметься дія закону, лише якщо дотримано усі так звані критерії Альтмарка – в такому випадку вважається, що компенсація надається на ринкових умовах.

Крім цього, АМКУ може встановлювати так звані «блокові виключення» для певних категорій допомоги. У такому випадку надавачі звільняються від обов’язку повідомляти про державну допомогу, якщо вона не стосується відновлення платоспроможності та реструктуризації, а також є підтримкою окремих галузей економіки. На момент публікації матеріалу АМКУ не було прийнято жодних таких блокових виключень.

Анна Артеменко: З огляду на те, що закон набрав чинності лише рік тому, наразі жодних звільнень від нотифікації ще не встановлено. Рішення щодо того, на яких умовах функціонуватимуть блокові виключення, буде прийматись за результатами правозастосування. Лише так Комітет зможе зробити висновки, у яких сферах державна допомога має найменший вплив на конкуренцію і, відповідно, можуть бути звільненими від режиму попереднього повідомлення АМКУ. Імплементація має бути «розумною» – забезпечувати баланс між виконанням міжнародних зобов'язань і врахуванням особливостей національного законодавства.

Правове регулювання ПЗЕІ. У своїх роз’ясненнях від 20 березня 2018 року АМКУ зауважив, що так само як і в ЄС, підтримка у вигляді компенсації обґрунтованих витрат на надання послуг, що становлять загальний економічний інтерес, не є державною допомогою. Отже, дія закону на неї не поширюється, якщо одночасно задовольняються чотири критерії Альтмарка:

  1. Суб’єкт господарювання, що отримує компенсацію, повинен фактично надавати такі послуги, які повинні бути чітко визначені.
  2. Методика, за якою розраховується розмір компенсації, заздалегідь прозоро визначена з метою уникнення надання суб’єкту господарювання економічних переваг порівняно з конкурентами.
  3. Компенсація не перевищує  розмір, необхідний для покриття усіх або частини витрат, понесених внаслідок надання послуг, з урахуванням відповідного доходу та обґрунтованого прибутку за виконання таких послуг.
  4. Надавач послуг обирається шляхом проведення конкурентної процедури з обранням пропозиції з найнижчою ціною, або рівень компенсації визначається на основі аналізу витрат, типових для компанії, яка могла би надавати такі послуги, з урахуванням відповідного доходу та обґрунтованого прибутку. Перелік послуг, що становлять загальний економічний характер, визначається урядом. Чинний перелік, затверджений Кабінетом міністрів 23 травня 2018 року, включає низку послуг у сфері електроенергетики та природного газу, зокрема: купівлю електроенергії, виробленої на об’єктах електроенергетики з альтернативних джерел енергії за встановленим їм «зеленим» тарифом. Водночас, не виключено, що в окремих випадках державна підтримка на надання ПЗЕІ може становити державну допомогу.

Анна Артеменко: АМКУ розглядає можливість імплементувати критерії Альтмарка в українське законодавство щодо державної допомоги. Хоча на рівні ЄС немає нормативно-правового акту, який би закріплював чіткий перелік ПЗЕІ, але у Рамковому Керівництві для послуг загального інтересу у Європі від 2011 року наведено приклади таких сфер. Зокрема, це – поштові послуги, громадський транспорт, енергетичний сектор, електронні комунікації, будівництво інфраструктури, послуги з управління відходами, охорона здоров’я тощо. Станом на дату публікації, АМКУ було прийнято п’ять рішень про те, що компенсація певним операторам послуг у сфері громадського транспорту і телекомунікацій не є державною допомогою.

Які категорії державної допомоги можуть бути допустимими в Україні?

Допустима державна допомога

Закон передбачає дві «автоматично» допустимі категорії державної допомоги:

  • на забезпечення споживачів соціально важливими товарами, за умови, що така допомога не є дискримінаційною стосовно місця походження товарів;
  • на відшкодування шкоди особам, постраждалим внаслідок надзвичайних ситуацій техногенного чи природного характеру.

Але такі заходи також рекомендується нотифікувати, принаймні для того, щоб переконатись, що вони дійсно підпадають під одну з визначених категорій допустимої допомоги.

Державна допомога, що може бути визнана допустимою для конкуренції

Також закон визначає категорії допомоги, які на відміну від попереднього пункту не є апріорі допустимими, проте, можуть визнаватись такими за рішенням АМКУ:

  • сприяння соціально-економічному розвитку регіонів, рівень життя в яких є низьким або рівень безробіття є високим;
  • виконання загальнодержавних програм розвитку або розв’язання соціальних та економічних проблем загальнонаціонального характеру;
  • сприяння окремим видам господарської діяльності або суб’єктам господарювання в окремих економічних зонах, за умови, що це не суперечить міжнародним договорам України;
  • підтримка та збереження національної культурної спадщини, якщо вплив такої державної допомоги на конкуренцію є неістотним.

АМКУ визначає допустимість такої допомоги на основі спеціально розроблених затверджених Урядом критеріїв оцінки, які, зокрема, визначають, які форми державної допомоги, максимальні розміри, види допустимих витрат можуть покриватись за рахунок держави, на які категорії отримувачів може поширюватись державна допомога, тощо. 

Вже розроблено критерії для оцінки допустимості державної допомоги для забезпечення розвитку регіонів та підтримки середнього та малого підприємництва; на професійну підготовку працівників; на працевлаштування окремих категорій працівників та створення нових робочих місць; на відновлення платоспроможності та реструктуризацію суб’єктів господарювання; на проведення наукових досліджень, технічний розвиток та інноваційну діяльність. Ці критерії розроблялися АМКУ з урахуванням відповідної судової практики Європейського суду та законодавства, рамкових положень, керівних принципів та інших чинних адміністративних актів ЄС.

Коли державна допомога визнається незаконною? Незаконною визнається державна допомога, надана без повідомлення АМКУ чи в період після повідомлення, але до прийняття рішення про її допустимість; або надана всупереч рішенню АМКУ про визнання нової державної допомоги недопустимою для конкуренції.

АМКУ може розпочати розгляд справи про надання незаконної допомоги на основі даних власного моніторингу або отриманих скарг (заяв про незаконну державну допомогу та/або її неналежне використання) від зацікавлених осіб. Звернутися зі скаргою можуть надавачі державної допомоги, юридичні особи або їх об’єднання, інтереси яких зачіпає надання цієї конкретної допомоги.

На відміну від ЄС, в Україні повернення незаконної держдопомоги не передбачає відшкодування процентної ставки за користування коштами, тобто поверненню підлягає тільки надана сума. Строк давності для вимоги про повернення незаконної державної допомоги становить 10 років з дня набрання чинності актом, на підставі якого вона надавалася.

Анна Артеменко: Повернення незаконної державної допомоги не є фінансовою санкцією для отримувача такої підтримки, а лише має на меті повернення до стану товарного ринку, який існував до її надання. Комітет планує вносити зміни до закону в частині встановлення відсотку за користування незаконною держдопомогою.

Які підсумки першого року роботи режиму державної допомоги в Україні?

З 2 серпня 2017 року по 30 червня 2018 року АМКУ отримав 444 повідомлення про державну допомогу, з них 399 повідомлень щодо нових та 45 (10%) – щодо чинних програм державної допомоги. Повідомлення стосувались надання державної допомоги у вигляді субсидій (59% всіх повідомлень), фінансування видатків (19%), поточних/капітальних трансфертів (11%), податкових пільг (7%) та збільшення статутного капіталу (4%).

Крім цього, АМКУ вже отримав дві скарги про незаконну державну допомогу в сферах поштового зв'язку та транспортних послуг. Однією з них стала заява «Нової Пошти» проти «Укрпошти». Відповідно до неї, «Укрпошта» отримує конкурентні переваги від отримання в оренду нерухомого майна державної та комунальної форм власності за ставкою 1 гривня на рік. Така ставка була встановлена постановою уряду ще у 1995 році.

Розгляд аналогічних заяв здійснюватиметься АМКУ відповідно до порядку подачі та розгляду заяв про незаконну державну допомогу:

Державна допомога в Україні: як не нашкодити конкуренції

Хоча АМКУ і взяв високий темп у розробці вторинного законодавства щодо держдопомоги, попереду ще багато роботи над його вдосконаленням та приведенням у відповідність до acquis ЄС. Зокрема, АМКУ працює над розробкою змін до Податкового та Митного кодексів України, а також критеріїв оцінки допустимості державної допомоги у сфері навколишнього природного середовища. Крім цього, до кінця 2018 року АМКУ планує розробити критерії оцінки допустимості державної допомоги у вугільному та банківському секторах.

Анна Артеменко: На нормативному рівні пріоритетні сфери для проведення моніторингу державної допомоги не затверджені. Однак, цілком ймовірно, що моніторинг за власною ініціативою Комітету буде розпочинатися з соціально важливих ринків, наприклад, такими ринками можуть бути транспортні послуги, енергетика, фінансові послуги. Також на визначення сфер для моніторингу впливатимуть скарги від бізнесу. Досить складно спрогнозувати, у яких сферах суб’єкти господарювання займатимуть найбільш активну позицію в частині звернення із відповідними скаргами до Комітету. Разом з тим, звернення бізнесу є надзвичайно важливим, можна сказати невід’ємним елементом системи моніторингу державної допомоги. Зазначений інструмент надає можливість своєчасно захистити бізнес інтереси суб’єктів, які працюють на конкурентних ринках. Тому Комітет під час проведення інформаційно-роз’яснювальної роботи серед суб’єктів господарювання та громадських організацій постійно звертає увагу на інструмент звернення до Комітету із скаргами на конкурентів, які отримують державну допомогу. Зазначений інструмент надасть можливість не лише захистити інтереси бізнесу та споживачів, але й дозволить АМКУ визначити ті ринки, що найбільше підтримуються за рахунок державних та/або місцевих ресурсів, а отже потребують особливої уваги з боку АМКУ.

Матеріал підготовлено у співавторстві:

Анна Артеменко, Державний уповноважений Антимонопольного комітету України

Анастасія Усова, радник, Redcliffe Partners

Анна Вишневська, молодший юрист, Redcliffe Partners

Стежте за актуальними новинами бізнесу та економіки у наших Telegram-каналах Mind.Live та Mind.UA, а також Viber-чаті