Мост «дружбы народов»: как Украине отстоять свои интересы в Керченском проливе

Как уже писал Mind, в России в июле был опубликован приказ «Об установлении запрещенного для плавания района в районе строительства объекта «Транспортный переход через Керченский пролив» и правил для такого района». Приказ связан с работами по строительству моста через Керченский пролив, он вводит запрет на проход судов через канал на ряд дат в августе – сентябре. Однако на данный момент работы не укладываются точно в даты, в результате сроки закрытия растянулись еще на месяц – до 5 октября. Все это время судозаходы в украинские порты Азовского моря – Мариупольский и Бердянский, которые отделены от Черного моря Керченским проливом, – были существенно ограничены. Гавани теряли грузы и терпели убытки.

При этом проблемы украинских портов, связанные со строительством Россией моста, только начинаются. После окончания работ и ввода объекта в эксплуатацию судозаходы будут ограничены уже не на временной, а на постоянной основе. Ведь проход судов с осадкой до 15 м, как сейчас, будет уже невозможен, и осадка сократится до 8 м. Уменьшится и размер судов, которые смогут заходить в наши гавани. Все это происходит без какой-либо оглядки на Украину, которая имеет на пролив как минимум не меньше прав, чем РФ. К сожалению, о каких-либо конкретных действиях властей по защите интересов Украины в этом конфликте пока неизвестно. В Мининфраструктуры лишь отметили, что занимаются оценкой ситуации, ущерба и правовых перспектив. О том, какими могут быть наши аргументы в международных судебных инстанциях, а также о предыстории вопроса Mind спросил у юриста – партнера Международной юридической службы Interlegal Артура Ницевича.

Исторические предпосылки проблемы. Крым давно стал разменной монетой в геополитической борьбе держав. Стратегическое положение полуострова не вызывает сомнений. Несомненно также и то, что само собой напрашивается облегчение и упрощение сообщения между Крымом и Кубанью через неширокий Керченский пролив. Естественным отражением этой идеи стало Соглашение между правительством Российской Федерации и правительством Украины о совместных действиях по организации строительства транспортного перехода через Керченский пролив, подписанное в Москве 17.12.2013 и вступившее в силу 11.02.2014. Идея не новая. Более того, она даже была реализована.

Не особо углубляясь в историю, можно отметить Индо-Европейский телеграф, соединивший Англию с Индией в ХІХ веке. Англичане определили, что самый короткий путь в Индию лежит через Крым и Кавказ, и в начале прошлого столетия даже планировали строительство железной дороги, проходящей над Ла-Маншем и Керченским проливом. Первая и Вторая мировые войны вмешались в эти планы, но неоднозначно. В период оккупации Германией Крымского полуострова немцы построили над Керченским проливом канатную дорогу для переброски военных грузов. Уже после освобождения от оккупации немцами-военнопленными в 1944 году был построен железнодорожный мост, по которому ходили поезда, однако в 1945-м он рухнул. При Хрущеве особой потребности в мосте через Керченский пролив не ощущалось, тем более что через него было налажено паромное сообщение.

После объявления Украиной независимости обострился вопрос о статусе Крыма в составе Украины. Председатель парламента крымской автономии Леонид Грач и губернатор Краснодарского края России Александр Ткачев при участии мэра Москвы Юрия Лужкова подписали Меморандум о дружбе и сотрудничестве в 2001 году, что и привело к конфликту вокруг Тузлы, поскольку этим документом предполагалось строительство Керченского перехода. Дело дошло до приведения украинских Вооруженных сил в состояние повышенной боеготовности.

Приход к власти Виктора Януковича ознаменовал оживление российско-украинских отношений, частью чего и было подписание упомянутого межправительственного Соглашения о совместных действиях по организации строительства транспортного перехода через Керченский пролив. Основным содержанием этого документа является совместная разработка технико-экономического обоснования и определение типа перехода: мост или тоннель. И вот произошла оккупация и аннексия Крыма Россией. РФ объявила Крым своей территорией, что практически исключает «совместные действия». Так что 1.10.2014 Кабинет Министров Украины прекратил действие упомянутого соглашения.

Юридический аспект. Де-юре Крымский полуостров остается территорией Украины. Об этом говорит Закон Украины «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовом режиме на временно оккупированной территории Украины» от 15 апреля 2014 года. Да и мировое сообщество в лице Генеральной ассамблеи ООН в подавляющем большинстве солидарно с Украиной (A/RES/68/262 – резолюция, принятая Генеральной ассамблеей ООН, от 27 марта 2014 года «Территориальная целостность Украины»). Не вдаваясь в детали, можно констатировать, что сохраняют силу международные договоры, которыми регулируется статус вод Керченского пролива: Договор между Украиной и Российской Федерацией об украинско-российской государственной границе от 28.01.2003, вступивший в силу 23.04.2004, и Договор между Украиной и Российской Федерацией о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива от 24.12.2003, вступивший в силу также 23.04.2004.

Воды Керченского пролива в соответствии со ст. 1 последнего договора являются внутренними водами Украины и Российской Федерации. Украинский ученый доктор юридических наук Борис Бабин, ныне представитель Президента Украины в Крыму, резонно отмечает, что этим актом Украина отказалась от признания вод Керченского пролива территориальным морем. Таким образом, Керченский пролив относится к категории проливов, проход в которых регулируется в целом или частично давно существующими и находящимися в силе международными конвенциями и которые относятся специально к таким проливам. Правда, остается открытым вопрос: достаточно ли давно действуют договоры, которые определяют воды Керченского пролива как внутренние воды. Вопрос не праздный, но и не слишком принципиальный, поскольку, по сути, отношение к водам Керченского пролива как внутренним морским водам вряд ли может быть кем-то эффективно оспорено. Во всяком случае ясно, что с институтом транзитного прохода к Керченскому проливу много вопросов.

Однако статус Керченского пролива как пролива, используемого для международного судоходства, не вызывает сомнений. Таким образом, не вдаваясь в подробности, можно признать, что статус Керченского пролива можно охарактеризовать как статус пространства со специальным правовым режимом. Специфика этого правового режима, конечно, в значительной мере усугубляется тем, что он пролегает между территорией России и временно оккупированной и аннексированной территорией. Вот Россия и считает, что именно она и является хозяйкой положения. А что международные проливы перегораживаются мостами, так это не проблема, мол, ведь построили мост через Босфор. И не один.

Как отстоять интересы Украины? С 9 августа 2017 года судоходство в Керченском проливе приостановлено российскими властями. Это перекрывает подход к Мариуполю и Бердянску. Приостановление прохода международным проливом – это, несомненно, правонарушение. Ведь в Керченском проливе действует режим полной свободы судоходства для гражданских судов и военных кораблей обеих стран – и Украины, и России. Заход же военных кораблей третьих стран предусматривается только по приглашению или разрешению одной из сторон, согласованному с другой стороной.

По заявлению Министерства инфраструктуры Украины,  500 млн грн – такова предварительно озвученная сумма этих убытков. Таким образом, правомерность строительства моста через Керченский пролив в конкретной правовой ситуации выглядит более чем сомнительной. Сведения о подготовке иска в связи с этим весьма настойчиво обнародуются средствами массовой информации. Однако никаких деталей в СМИ нет. Лишь ленты новостей пестрят яркими заголовками. Куда будет подан иск, на каком основании, какова правовая позиция нашего государства и чем будут обосновываться убытки – на все эти вопросы, надеемся, мы получим ответ со временем. Сейчас понятно одно: дело будет нелегким и почти беспрецедентным. Нам удалось отыскать разве что упоминание о деле по спору между Финляндией и Данией о строительстве моста над проливом Большой Бельт.

Предстоящий спор выглядит скорее публично-правовым, в котором будут рассматриваться требования Украины против Российской Федерации. Это не частный случай, а значит, необходима экспертиза специалистов, обладающих весьма специфическими знаниями и опытом. В сложившейся политико-правовой ситуации очень трудно предположить, что между странами возможно достижение соглашения о порядке рассмотрения и разрешения такого спора. Следовательно, перспектива арбитражного процесса не представляется реальной.

Обращение в Международный Суд ООН – пожалуй, наиболее вероятный сценарий развития событий, поскольку этот суд занимает особое положение, позволяющее ему рассматривать и решать международные споры в очень широком спектре отношений, как, например, упомянутое дело по спору между Финляндией и Данией, которое, впрочем, завершилось миром. Конечно, сравнивать уровень напряженности между государствами в этих спорах трудно, но все конфликты, даже военные, рано или поздно заканчиваются миром.