Гонка финансовых разведчиков: кто в Украине будет бороться за чистоту капиталов

В Украине разгорается борьба за право формировать законодательное поле в сфере борьбы не только с коррупцией, но и с «грязными» финансовыми потоками. Пока законопроект о Государственной службе финансовых расследований, громко анонсированный главой правительства и министром финансов, затерялся на пути к стенам парламента, в Верховной Раде были зарегистрированы сразу два проекта законов о Нацбюро финансовой безопасности. Чего хотят разные ветви власти, какими полномочиями стремятся наделить новый контролирующий орган, и насколько жизнеспособными будут эти новации в отечественных реалиях, разбирался Mind.

Кто первый? Переформатирование контролирующих органов по европейской модели – тренд украинской государственности последних четырех лет. Особенно ярко он проявляется в сфере борьбы с коррупцией: страна поочередно получила Национальное антикоррупционное бюро, Специализированную антикоррупционную прокуратуру, Национальное агентство по предупреждению коррупции. Наиболее дискуссионным стало создание Высшего антикоррупционного суда, являющееся прямым требованием Международного валютного фонда «в обмен» на продолжение финансовой поддержки Украины. И работа над ним все еще продолжается.

Второй по релевантности задачей «неожиданно» оказалась организация контроля за прозрачностью финансовых потоков, к которой у мирового сообщества также есть много вопросов. Эта тема получила новый толчок на фоне приближения президентских и парламентских выборов в Украине. Намерения каждой из ветвей власти стать авторами кардинальных изменений отразились в различных стратегиях и заявлениях. Сначала премьер-министр Владимир Гройсман в очередной раз анонсировал создание Службы финансовых расследований, затем президент Петр Порошенко настаивал на необходимости разработать проект закона о новом органе – Национальном бюро финансовой безопасности, которое бы отстранило от влияния на экономику и бизнес Генеральную прокуратуру, Службу безопасности, НАБУ, Нацполицию, МВД и другие силовые структуры.

28 февраля руководитель комитета Верховной Рады по вопросам налоговой и таможенной политики Нина Южанина заявила, что работа над проектом закона «О Национальном бюро финансовой безопасности» завершено. Его зарегистрировали в ВР 19 марта под №8157. А уже на следующий день, 20 марта, в парламенте был зарегистрирован альтернативный законопроект №8157-1 с идентичным названием. Инициаторами этого документа выступила большая депутатская группа, в состав которой входят представители разных политических сил.

Кто к чему апеллирует? Регистрация законопроекта №8157 ожидаемо спровоцировала очередную волну противостояния между Грушевского и Банковой, ведь документ рассматривался как «президентский» и конкурирующий с правительственным законопроектом о Службе финансовых расследований, вокруг которого дискуссии велись еще с 2014 года. Напомним, проект закона о СФР был одобрен Кабинетом министров еще в марте 2017 года, но до сих пор так и не подан в парламент.

Министерство финансов и лично его глава Александр Данилюк аргументировали появление Службы финансовых расследований: орган должен быть вне исполнительной власти и расследовать факты должностных злоупотреблений в министерствах. В этом контексте злоупотребления в органах власти квалифицируются как коррупция только в пределах подследственности НАБУ и Государственного бюро расследований – в зависимости от должностного уровня правонарушителя. Комитет ВР по вопросам налоговой и таможенной политики в ответ подчеркивал, что НБФБ уменьшит нагрузку на следователей. Соответственно, они будут работать эффективнее и смогут доводить дела до логического завершения.

Альтернативный законопроект о Нацбюро финбезопасности оппонирует сразу к двум упомянутым выше документам. В частности, в пояснительной записке отмечается: «После длительной работы над соответствующим законопроектом нескольких народных депутатов, экспертов и специалистов Министерства финансов Украины, был разработан проект закона, который предусматривал правовые основы создания и деятельности нового правоохранительного органа, подчиненного Кабинету Министров Украины. Данный законопроект прошел согласование всех министерств и ведомств и в дальнейшем был одобрен на заседании Правительства. Однако, вопреки требованиям ч. 2 ст. 27 Закона Украины «О Кабинете Министров Украины» и § 71 Постановления КМУ «О регламенте Кабинета Министров Украины» от 18.07.2007 г. № 950, он не был подан в Верховную Раду Украины». Очевидно, здесь имеется в виду законопроект о СФР.

Дальше – полетели камни в огород законопроекта Нины Южаниной: «В то же время 19.01.2018 г. (на самом деле – 19.03.2018. – Mind) народным депутатом Украины Южаниной Н.П. был зарегистрирован законопроект №8157 «О Национальном бюро финансовой безопасности Украины» (далее – НБФБ). Однако, из анализа данного законопроекта следует, что он не позволит обеспечить достижение вышеуказанной цели создания независимого и профессионального органа по борьбе с экономической преступностью...». Среди причин такой нормотворческой слабости называются отсутствие квот на трудоустройство бывших правоохранителей, подчиненность президенту Украины, непрозрачность процедуры отбора кадров, зарегулированность и одновременно размытость некоторых процедур и так далее. Также авторы «альтернативы» обвиняют документ-близнец в неспособности уменьшить давление на бизнес.

За что ратует премьер? О Службе финрасследований Владимир Гройсман говорил еще перед стартом работы текущей сессии Верховной Рады, когда предлагал народным депутатам поддержать пакет из 35 правительственных инициатив под названием «Весна реформ». Он объяснял представителям бизнеса, что их права будет защищать единственный орган по борьбе с экономическими преступлениями.

Тогда же он сулил отказ от силовых методов финансовых расследований в пользу аналитического подхода к следственным действиям, повышение персональной ответственности должностных лиц за злоупотребления при проверках и выдаче разрешений, внедрение института уполномоченного экономического оператора для упрощения и ускорения таможенных процедур, развитие «единого окна» на таможне и полноценный электронный оборот таможенной документации.

Что обещает президент? По словам Петра Порошенко, в виде Нацбюро страна получит интеллектуальный центр, который будет использовать современные риск-ориентированные методы криминального анализа. Работа нового органа будет базироваться на десяти глобальных принципах борьбы с налоговыми преступлениями, утвержденными в Лондоне 9 ноября 2017 на заседании Организации экономического сотрудничества и развития.

Кроме этого, по убеждению Петра Порошенко, НБФБ будет способно прекратить давление на бизнес силовыми структурами, станет единственным органом расследования случаев неуплаты налогов. А еще эта структура «отрежет другие правоохранительные органы от пастбища, на котором они уже десятилетиями доят украинский бизнес». «Бизнесу не стоит волноваться, что новая структура может превратиться в дополнительный инструмент давления. В первоочередном варианте законопроекта предполагалось необоснованный давление на должностных лиц, тогда это называлось Служба финансовых расследований, с правом применять широкий спектр полицейских мероприятий: «оперативка», «прослуховавуванняшка», «нарезка», спецназ, штурм. Мы это все подкорректировали и даже сам орган решили назвать несколько иначе, чем планировали изначально», – заверил Петр Порошенко.

Что заложено в основной законопроект о Нацбюро с финбезопасности? Документ не предусматривает одномоментной ликвидации департаментов расследования экономических преступлений в СБУ, ГФС, Нацполиции и ГПУ, но обретает исключительные компетенции в борьбе с экономическими правонарушениями, в частности, преступлениями против публичных финансов.

Национальное бюро финансовой безопасности должно стать государственным правоохранительным органом, который на основе уголовного анализа и анализа рисков обеспечит устранение угроз финансовой безопасности государства. Среди главных задач Нацбюро – защита государственных финансов на входе в бюджет, при распределении бюджетных ресурсов, противодействие отмыванию доходов и выявление активов, полученных преступным путем.

При этом новая структура должна быть независимой от всех органов государственной власти. И вместе с тем, получит право на доступ к любой информации, которой обладают другие государственные структуры, для онлайн-мониторинга и анализа. В том числе и материалы досудебного расследования в других правоохранительных органах. Полученные аналитические справки могут служить основанием для инициирования проверок и оперативно-розыскных мероприятий.

Возглавит НБФБ директор, избираемый сроком на пять лет конкурсной комиссией и назначаемый президентом. Бюро будет подотчетным президенту и Верховной Раде.

Законопроектом предусмотрено внесение изменений в 33 нормативно-правовых акта Украины, включая Трудовой, Административный, Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы.

В чем отличия альтернативного проекта закона? Он так же, как и предыдущий, имеет целью создание совершенно нового правоохранительного органа, сосредоточенного на борьбе с экономическими преступлениями. И так же декларирует переход от надзорно-карательной функции фискальных органов к обслуживающей. При этом предельная численность сотрудников Нацбюро уменьшена до 3000 человек (против 4000 в проекте Южаниной).

Законопроектом предусмотрена ликвидация налоговой милиции (кроме спецподразделения «Фантом», ответственного за борьбу с контрабандой вдоль линии соприкосновения в ОРДЛО) и отказ от налоговых проверок на основании решения суда. Соответствующие изменения предлагается внести в Налоговый кодекс.

Руководители Нацбюро так же избираются по конкурсу, но назначаются Кабмином по предложению министра финансов. Срок работы руководителя НБФБ – пять лет с запретом занимать эту ​​должность два срока подряд.

По мнению опрошенных Mind юристов, одним из положительных моментов законопроекта можно считать еще одно ограничение. А именно – люди, которые после 2010 года работали в подразделениях правоохранительных органов, занимающихся экономическими преступлениями, или в органах прокуратуры, не смогут трудоустроиться в НБФБ. «Фактически это лишит бывших правоохранителей из сферы экономических преступлений возможности работать в новом органе, что должно восстановить доверие общества к правоохранительным органам», – считает Мария Аксаитова, управляющий партнер АО «СК ГРУПП».

В список преступлений, которые должны быть подследственны НБФБ, внесены нарушение порядка финансирования политической партии и предвыборной агитации, фиктивное предпринимательство, незаконный сбыт подакцизных товаров, незаконное использование инсайдерской информации и тому подобное.

Документ предусматривает внесение изменений в 31 нормативно-правовой акт Украины, включая Трудовой, Административный, Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы.

В чем риски создания новой структуры? Что касается законопроекта №8157, то, по мнению экспертов, в нем недостаточно прописаны механизмы, лишающий полномочий старые силовые структуры. А такие функции, как «розыск и арест средств и иного имущества, которые могут быть предметом конфискации в уголовных правонарушениях» конфликтуют с полномочиями Национальной полиции, Государственного бюро расследований и НАБУ.

Есть в проекте документа и слишком обобщенные функции. Например, «подготовка рекомендаций органам власти по устранению финансовых и правовых оснований для существования системных криминальных схем, разрушение системных схем совершения преступлений и уголовной инфраструктуры, обслуживающей их выявление преступных технологий, схем и механизмов преступной деятельности». И при этом непонятно, как документом определяется объем ущерба, при котором дела будут попадать под юрисдикцию НБФБ как экономическое преступление.

Отдельные вопросы вызывает норма о том, что основой досудебного расследования НБФБ станет Intelligence Led Policing (ILP-модель). Она обязывает правоохранительные органы детально проанализировать сведения, имеющиеся в их распоряжении, перед тем как начинать какие-либо действия. Собственно, это и есть запрос на аналитичность новой структуры, в идеале призванная предотвращать правонарушения путем исследования причин и предпосылок к их возникновению. Однако проблема в том, что определения ILP-модели как таковой нет ни в одном из действующих законов Украины.

Что касается альтернативного законопроекта, то, как объясняет Мария Аксаитова, НБФБ будет обязано дважды в год обнародовать подробный отчет о своей деятельности, а также вместе с заключением к нему общественного совета при НБФБ подавать отчет президенту Украины, Верховной Раде и Кабинету министров. В то же время, документ не устанавливает четкие требования к содержанию таких отчетов.

При этом, по словам юриста, к минусам законопроекта можно отнести и отсутствие четко прописанной ответственности работников НБФБ в случае нарушения ими обязанностей и противоправного использования той информации, которая им стала известна при выполнении задач способом.

Такие же опасения высказывает и предпринимательское сообщество. В частности, представители Европейской бизнес ассоциации обеспокоены тем, насколько будут защищены от посягательств новых контролирующих органов их персональная информация и сведения о финансовых операциях. 

Насколько эта структура жизнеспособна? Опрошенные Mind эксперты осторожны в своих прогнозах относительно того, удастся ли «вживить» новую структуру в существующий аппарат государственного управления. «У нас главная проблема – в законодательных инициативах реформ. Во-первых, есть позитивные модели, которые неплохо работают в разных странах, но не адаптированы под украинские реалии. Их пытаются искусственно имплементировать, установить, как донорский орган, в коррупционную систему. Больной организм старается его отторгнуть, как здоровую почку – и почка не работает. Организму пользы – ноль. Во-вторых, под западными практиками пытаются скрыть свои интересы, реализовать собственные цели», – отмечает Алексей Кущ, финансовый эксперт и советник президента Ассоциации украинских банков.

Однако, по его словам, в Украине сложилась ситуация, когда у каждого правоохранительного органа уже есть своя система воздействия. А с помощью нового «карманного органа» появляется возможность «провести контратаку и нивелировать эти средства».

Поможет ли новый контролирующий орган бизнесу? По мнению Алексея Куща, несмотря на теоретическую мотивированность создания НБФБ как аналитической элиты, угроза превращения этой структуры в очередной карательный орган довольно велика. «В современной финансовой системе все хищения происходят нажатием кнопки в айфоне, или с помощью разветвленной сети международных кампаний, контролируемых преступниками. Разведка принесла много пользы во время борьбы с коррупцией. Сидя перед компьютером, можно раскрывать схемы. Однако в Украине, к сожалению, хорошая идея, заложенная в законопроектах, превращается в построение личной гвардии», – отмечает он.

Эксперт объясняет, что в современных украинских реалиях «ручное управление» финансовыми потоками стало одним из основных инструментов политической борьбы. «У нас банально боятся поддерживать политические силы легальным образом, это все равно что навлечь на себя репрессии. Следовательно, финансовая разведка может быть активно использована для влияния на финпотоки, чтобы блокировать, отрезать их от конкурентов и т.д.», – добавил экономист.

Соглашается с ним и политолог Руслан Бортник, напоминая, что идея формирования надвидовых структур для контроля экономической деятельности – не нова. «Сейчас продолжается история с созданием надструктурного органа, который сконцентрирует все силовые полномочия в экономической сфере. [Нацбюро с финбезопасности] частично возьмет функции налоговой, финансовой, следственной полиции, частично – НАБУ, Национального антикоррупционного бюро... Пока это выглядит так, будто орган создается перед выборами в качестве политического инструмента для контроля бизнеса, наполнения избирательных фондов политических партий», – объясняет он, добавляя, что экспертная среда склонна рассматривать НБФБ как инструмент давления на предпринимателей.

«Законопроект [№8157-1] предусматривает достаточно широкие полномочия НБФБ в том числе в отношении доступа ко всем государственных реестрам и запрашивания информации от разных лиц, что может привести к злоупотреблению НБФБ своими полномочиями. У представителей бизнеса возникают опасения, что новая структура превратится в дополнительный инструмент для давления с чрезвычайными возможностями влияния на бизнес», – отмечает Мария Аксаитова.

Согласно данным, озвученным Русланом Бортником, в прошлом году было выдано более 120 000 разрешений на обыски бизнеса и проведение других следственных действий. Это в 40 раз выше, чем в 2012 году. Так что, по его мнению, опасения предпринимателей вполне логичны. Особенно, если учесть, что со стороны внешних доноров Украины рекомендаций создать Национальное бюро финансовой безопасности не поступало. «Международных требований или обязательств создавать этот орган у нас нет. Это – самодеятельность накануне выборов», – резюмирует политолог.