Mind объясняет: «Формула Штайнмайера» – калька с российского «меморандума Козака» по Приднестровью

«Я бы очень не хотел, чтобы конфликт в Донбассе был заморожен. Я бы очень не хотел, чтобы у нас было Приднестровье или Абхазия» – так президент Владимир Зеленский описал худший, по его мнению, сценарий развития событий на востоке Украины. Стопроцентной уверенности, что удастся его избежать, у Верховного главнокомандующего нет: «Я не могу гарантировать на 100%, что это не произойдет», – признал он.

Учитывая, что Украина пытается урегулировать проблему Донбасса теми же методами, что и 13 лет назад разрешался приднестровский конфликт, рассчитывать на разные результаты мирного плана действительно не приходится. Mind обнаружил однозначные параллели между мирным планом по Донбассу и сценарием, предложенным в 2005 году для урегулирования вооруженного конфликта в Приднестровье.

Что такое «меморандум Козака»?

Весной 2005 года европейская дипломатия возлагала огромные надежды на новую украинскую власть в контексте урегулирования приднестровского конфликта. «Новые лица» – Виктор Ющенко (президент Украины), Юлия Тимошенко (премьер-министр), Петр Порошенко (секретарь СНБО) и другие – должны были показать новый подход к урегулированию затянувшегося вооруженного противостояния.

Этот подход был презентован 22 апреля 2005-го на саммите ГУУАМ в Кишиневе от имени Украины. Разработчиком документа называли СНБО, но он по сути повторял более ранний «меморандум Козака» – по имени Дмитрия Николаевича Козака, замглавы администрации президента РФ Владимира Путина.

Один из основных пунктов этого плана звучал очень знакомо: «Украина предлагает в ближайшее время на правовых условиях статуса Приднестровья провести свободные и демократические выборы в Верховный Совет Приднестровья как в представительный орган Приднестровского региона Республики Молдова».

Выборы предусматривали присутствие международных наблюдателей.

Какой была реакция заинтересованных сторон на меморандум Козака?

План не совпадал с позицией других членов ГУУАМ – Грузии, Азербайджана и самой Молдовы, и стал для них полной неожиданностью. «Первой реакцией президентов Грузии и Азербайджана было удивленное молчание. Потому что они ничего не знали о сути предложений. Только Молдова и Румыния были ознакомлены с планом, и то буквально накануне саммита, и они выступили против него. Другие страны и международные организации, такие как ОБСЕ и Европейский союз, узнали о пунктах плана лишь из выступления президента Ющенко», – писал Владимир Сокор, аналитик Института стратегических и политических исследований (Вашингтон, США).

Международные эксперты опасались, что в таких условиях выборы были бы исключительно механическими и цементировали действующую структуру власти. Также они давали возможность международного признания тираспольского режима.

Единственной страной, одобрившей этот «украинский мирный план», была Россия.  Глава Совбеза РФ Игорь Иванов в Москве поддержал план за день до саммита в Кишиневе. 

Была ли другая возможность решить проблему Приднестровья?

Да. Можно было бы отрезать Приднестровье от финансирования, перекрыв контрабанду. Но ограничения на незаконную торговлю с непризнанной республикой сняли в марте 2005 года (так называемая схема прерванного транзита).

«Если рассматривать Приднестровье как своеобразное закрытое акционерное общество, а таким оно и есть, потому что оно не является государством, то следует признать, что среди крупнейших акционеров этого общества есть и украинцы. И некоторые из них не потеряли своей влиятельности со сменой власти – наоборот, даже увеличили свое влияние. И они заинтересованы в сохранении status quo и этой неопределенности на долговременную перспективу», – объяснял директор Центра мира, конверсии и внешней политики Александр Сушко.

При чем тут формула Шайнмайера?

Если поменять «Приднестровье» на ОРДЛО, «Иванова» на «Лаврова», «Тирасполь» на «Донецк» и «Луганск», то параллели становятся очевидны. Просто для протокола отметим, что Дмитрий Козак до сих пор интегрирован в российские властные структуры – в статусе вице-премьера правительства России (отвечает за ТЭК и промышленность).

Когда вообще возникла формула Штайнмайера?

Принято считать, что день рождения этого плана – 28 ноября 2015 года, когда экс-министр иностранных дел Германии Франк-Вальтер Штайнмайер и экс-глава МИД Франции Лоран Фабиус направили письмо министру иностранных дел России Сергею Лаврову и экс-главе украинского внешнеполитического ведомства Павлу Климкину.

В письме предложено ввести особый статус отдельных районов Донецкой и Луганской областей в день местных выборов на этой территории на временной основе, а внедрить его на постоянной после того, как наблюдатели Бюро по демократическим инициативам и правам человека ОБСЕ подтвердят, что выборы прошли в соответствии с международными стандартами и украинским законодательством.

Ниже приводим текст письма с незначительными сокращениями.

«Уважаемый Сергей, уважаемый Павел!

Мы  хотели бы высказаться по поводу недавних писем Сергея (Лаврова) и нашего письма вам  от 10 ноября, написанного по результатам нашей конструктивной встречи в Берлине 6 ноября.

Во-первых, мы хотели бы воспользоваться этой возможностью, чтобы еще раз высказать нашу глубокую  обеспокоенность текущей ситуацией…

Как было согласовано в Берлине и изложено в нашем письме, стороны ставят перед собой задачу согласовать в рамках политической подгруппы механизм местных выборов и представить согласованный результат до нашей следующей встречи в декабре…

Мы с тревогой отмечаем, однако, что соответствующие позиции сторон далеки друг от друга. Вот почему мы решительно поддерживаем инициативу посла Мореля провести встречу политической подгруппы, чтобы стороны договорились о компромиссном пакете.

Очевидно, что механизм выборов  должен  быть привязан к соответствующим положениям пакета мер. 

Во-первых, п. 12 определяет формат дискуссий: вопросы, касающиеся местных выборов,  должны обсуждаться при участии представителей отдельных районов Донецкой и Луганской областей.

Во-вторых, п. 4 определяет порядок переговоров: местные выборы будут проводиться в соответствии с украинским законодательством и стандартами ОБСЕ под мониторингом БДИПЧ.

Ключевые положения стандартов ОБСЕ отражены в «Документе копенгагенской встречи Конференции по человеческому измерению ОБСЕ» от 1990 года.

Кроме того, обсуждение проекта специального закона о местных выборах также должно проводиться в той последовательности, которая была определена главами государств и правительств на саммите в Париже 2 октября и была подтверждена министрами [иностранных дел] в Берлине 6 ноября.

Эта последовательность сводится к следующему:

- выборы, объявленные в одностороннем порядке лидерами сепаратистов, должны быть отменены и согласованы с украинскими властями;

- проект закона о местных выборах в отдельных районах Донецкой и Луганской областей должен быть подготовлен политической подгруппой как можно скорее и одобрен Радой спустя четыре недели.

Также их интересы соблюдены и в рамках Центризбиркома. Полномочия ЦИК и избирательных комиссий низшего уровня должны быть сбалансированы обоюдно (для Украины и ОРДЛО) приемлемым способом, который не подрывал бы эффективность организации  выборов. Могут быть рассмотрены  несколько вариантов, например создание временной местной избирательной комиссии или совместных  избирательных комиссий. Эти комиссии также могут включать в себя представителей от местных общественных организаций и политических движений.

Как проходило согласование формулы? 

Из-за  равноправности сторон, закрепленной в формуле и недопустимой для Украины, согласования проходили автономно. Если обычно «высокие договаривающиеся стороны» делают совместное заявление, публикуют совместное коммюнике, то в данном случае оно означало бы признание Украиной официального/легитимного статуса представителей ОРДЛО. И якобы именно по этой причине Леонид Кучма отказался подписать совместный документ.

Однако была использована следующая схема:

• ОБСЕ предлагает новую «формулу Штайнмайера» всем участникам Трехсторонней контактной группы (ТКГ), в том числе и представителям ОРДЛО;
• все участники ТКГ и представители ОРДЛО якобы независимо друг от друга соглашаются с инициативой международной организации, как условно нейтральной, то есть не участвующей в конфликте, стороны переговоров.

Эта схема позволила украинской стороне (читай – администрации президента Зеленского) занять очень удобную с точки зрения внутренней политики позицию.

Украина согласилась на новый вариант «формулы…» не под давлением России, не по причине запланированной «зрады», не ради превращения ОРДЛО в «закрытое акционерное общество», а по предложению ОБСЕ.

Такая позиция позволяет президенту Зеленскому и его администрации уклоняться от любых комментариев или озвучивать любые объяснения по данному поводу, например:

• в новом варианте «формулы Штайнмайера» нет ни одного слова о реальных гарантиях безопасности во время избирательной кампании, в день выборов и во время подведения итогов выборов;
• в новом варианте «формулы Штайнмайера» возникает таинственный «вопрос, согласованный в «нормандском формате», утвержденный Трехсторонней контактной группой».

Как будут развиваться события и в чем смысл этого таинственного «вопроса»?

Исходя из логики событий, предполагается, что ситуация будет развиваться следующим образом:

1. Верховная рада принимает особый закон о выборах в ОРДЛО.
2. Назначаются окружные и другие избирательные комиссии.
3. В качестве наблюдателей Украина приглашает миссию БДИПЧ ОБСЕ, заранее ставя перед ней некий вопрос, «согласованный в «нормандском формате», утвержденный Трехсторонней контактной группой».
4. Проходит предвыборная кампания.
5. Происходит голосование.
6. Закон об особом статусе  вступает в силу в 20:00 по местному времени в день голосования, то есть на момент закрытия избирательных участков
7. Участковые и территориальные избирательные комиссии считают голоса, БДИПЧ ОБСЕ в это время собирает статистику, обрабатывает отчеты своих наблюдателей и т. п.
8. БДИПЧ ОБСЕ спустя какое-то время после дня выборов публикует заключение о соответствии выборов «Документу копенгагенской встречи Конференции по человеческому измерению СБСЕ» в виде… ответа на вопрос, заранее «согласованный в «нормандском формате», утвержденный Трехсторонней контактной группой».

«Формулировать» и «согласовывать» его в условиях строжайшей секретности начнут дипломатические советники глав государств «нормандской четверки», и первыми среди них –  советники президентов Путина и Зеленского.

На следующем этапе согласованный текст при посредничестве ОБСЕ будет предложен участникам ТКГ, включая представителей ОРДЛО.

Они, в свою очередь, но демонстративно по отдельности – согласятся. Возможно, с незначительными поправками.

И, наконец, «техническое задание» для БДИПЧ ОБСЕ будет предложено на утверждение главам государств «нормандской четверки».