Свой к своему: как и когда в Украине должен заработать закон о локализации производства
Как это скажется на тендерах и что даст отечественным производителям и иностранным инвесторам
В ближайшие пять лет Украине придется заменить большое количество инфраструктурного оборудования, износ которого составляет 60–90%. В начале декабря Комитет по вопросам экономического развития Верховной Рады поддержал доработанный законопроект №3739 о внесении изменений в Закон «О государственных закупках» и рекомендовал его принять во втором чтении. Документ уже назвали «законопроектом о локализации»: он предполагает, чтобы в публичных закупках хотя бы часть товара была произведена в Украине.
Летом 2020-го в первом чтении этот законопроект поддержали 248 депутатов. Ко второму чтению было подано более 2000 поправок, что и помешало внести его в зал раньше. Поэтому в декабре рассмотреть не успели – нардепы попытаются сделать это в январе следующего года.
«Если он не заработает с 1 января 2021 года, то заработает на полгода позже. Как законодатели, мы должны обеспечить нормальной старт законопроекта. И, как бы нам ни хотелось, чтобы он заработал уже завтра, надо дать всем промышленникам хотя бы полгода, чтобы подготовиться к новым критериям. А Кабмину подготовить все подзаконные акты», – пояснил ситуацию Дмитрий Кисилевский, заместитель председателя Комитета по вопросам экономической политики ВР.
Федерация работодателей Украины инициировала обращение работодателей, профсоюзов и работников к высшим должностным лицам страны в поддержку этого законопроекта. Уже более 120 000 подписей, которые «идут» в парламент. Со своей стороны комитет обратился к независимым аналитическим центрам с просьбой подготовить выводы о влиянии требований местной составляющей в публичных закупках на украинскую промышленность и экономику в целом.
Выводы подготовили как раз ко второму чтению. Mind предлагает читателям ознакомиться с ними.
Что такое локализация и для чего она необходима? В сфере перерабатывающей промышленности Украины работают до 2,5 млн человек. Средняя зарплата – выше, чем в других сферах, за исключением финансового сектора, IТ, авиации и обороны. На промпредприятиях преобладают легальные выплаты, поэтому местные бюджеты в регионах с развитой промышленностью значительно больше, чем в других городах, что важно для общего преодоления бедности и чрезмерной трудовой миграции.
Локализация – это когда государственное предприятие, орган власти или муниципалитет, которые имеют право проводить государственные закупки, приобретая товары для своих нужд, требуют наличия в них местной составляющей. В законопроекте №3739 речь идет о четырех категориях машиностроения: железнодорожном транспорте, городском транспорте, коммунальной технике и энергетическом машиностроении. Только на их замену потребуется более 150 млрд грн, которые нужно будет тратить из государственного и местных бюджетов.
В Украине существует примерно 4000 предприятий, производящих подобную технику или комплектующие для нее. Принятие законопроекта позволит сохранить почти 200 000 существующих и создать почти 62 000 новых рабочих мест и обеспечит рост ВВП на 3,9% в пятилетней перспективе. Это средние показатели, на которые вышли пять аналитических центров, участвовавших в исследовании законопроекта.
Как отмечают исследователи, документ также является важным сигналом для инвесторов: ведь, вкладывая средства в украинскую промышленность, они получат от государства не меморандум, декларацию или хорошую презентацию, а рынок сбыта, подкрепленный гарантированным спросом на свою продукцию.
Предлагаем основные мнения экспертной среды по поводу «законопроекта о локализации».
Дмитрий Кисилевский,
заместитель председателя Комитета по вопросам экономической политики ВР
Законопроект во втором чтении имеет следующие ключевые параметры. Во-первых, мы унифицировали уровень локализации к различным видам товаров, ранее он отличался для разных видов. Во-вторых, уменьшили уровень требований локализации, теперь он будет расти постепенно: в 2021 году начнем с 10%, в 2022-м увеличим до 15%, в 2023-м – до 20% и так далее, пока не дойдем до 40%. И такой локализация будет оставаться на весь десятилетний срок действия закона.
В-третьих, мы предложили использовать формулу локализации, которая существует в Украине с 2017 года и применяется правительством для определения уровня локализации сельскохозяйственной техники. Она ни разу не становилась предметом нареканий или скандалов. Все украинские производители, которые принимали участие в подготовке нашего законопроекта, проверяли уровень своей текущей локализации именно по этой формуле.
В-четвертых, мы предоставили Кабмину несколько прав, которые будут реализовываться исключительно по согласованию с профильным комитетом Верховной Рады.
Первое: правительство может увеличивать на 10% и уменьшать на 5% требования к локализации определенной категории на следующий год.
Второе: Кабмин может на одну отдельную закупку уменьшать уровень локализации до нуля. Это понадобится, когда нужно закупить для специфических задач какую-то редкую единицу техники, которую невозможно локализовать в Украине.
Третье: Кабмин может формировать дополнительный перечень товаров, на который будет распространяться требование локализации в соответствии с теми процентами, которые установлены законом на соответствующий товар.
При рассмотрении предложений ко второму чтению, кроме четырех отраслей машиностроения, были добавлены предприятия авиационной отрасли. Украина является одной из 5–6 стран мира, имеющих полный цикл авиапроизводства. Но за пять лет наш «Антонов» не выпустил ни одного крупного самолета. Также наша страна закупала вертолеты во Франции, хотя у нас есть технологии и возможности изготавливать свои вертолеты.
Локализация широко распространена в мире. Развитые страны применяют множество инструментов для стимулирования промышленного развития, поэтому нет ничего особенного в том, что Украина начала задумываться о применении хотя бы одного из них. Тем более сейчас мир находится в самом разгаре тяжелой эпидемии. Другие страны закрывают свои рынки, вводят новые протекционистские меры, потому что понимают, что именно их граждане должны остаться с работой. И мы обязаны думать, как обеспечить работой граждан во всех уголках страны, где есть промышленные предприятия.
Мы должны напоминать нашим партнерам, что, когда Украина подписывала международные соглашения, не было войны на Донбассе, не было аннексии Крыма. Это «чрезвычайные обстоятельства», они содержатся в пунктах исключений из международных соглашений, к которым Украина имеет юридическое и моральное право апеллировать.
Также наши партнеры должны понимать, что критика попыток Украины развивать свою собственную промышленность толкает определенную часть общества в сторону России. Я убежден, что у наших партнеров нет цели оттолкнуть украинцев от стратегического вектора сотрудничества с ЕС.
Игорь Гужва,
руководитель Центра развития рыночной экономики CMD-Ukraine
В одном из отчетов Европейской комиссии я прочитал, что локализация в публичных закупках до 50% – это не протекционизм, а политика здравого смысла.
В Украине доля перерабатывающей промышленности в структуре ВВП системно сокращается, а сама по себе промышленность примитивизируется. Если раньше мы продавали автомобили, то теперь на экспорт идут провода для свечей зажигания. Вместо вагонов мы специализируемся на производстве их отдельных частей. Это отражается на нашем торговом балансе, импорт превышает экспорт: 2015 году он составлял почти $2,5 млрд, сегодня вырос до $13 млрд.
Преимущественно мы экспортируем сырье, а импортируем готовую продукцию. Аналогичная ситуация и с публичными закупками. Есть такой показатель, как проникновение импорта в публичные закупки. В развитых странах он не превышает 7–10%, а в Украине – 38%. Это едва ли не самый высокий показатель в мире. У нас публичные закупки не используются для стимулирования развития экономики, промышленности и занятости.
В ближайшие пять лет Украина должна выложить 150 млрд грн на публичные закупки только по нескольким товарным позициям – например, на общественный и железнодорожный транспорт, коммунальная техника и энергетическое оборудование. Если мы возьмем другие отрасли экономики, где изношенность также составляет 60%, то это огромный инвестиционный проект, который мы вряд ли сможем самостоятельно реализовать.
Но, поскольку Евросоюз – наш ключевой политический и экономический партнер, мы хотели бы сделать «капитальный ремонт» страны в тесном сотрудничестве с ЕС. На сегодняшний день главным критерием при публичных закупках является цена, поэтому мы покупаем дешевые, но не всегда качественные товары. А мы хотим сделать «европейский ремонт», поэтому будем приглашать европейских коллег участвовать в нашем инвестиционном проекте.
В условиях «зеленого» экономического курса для ЕС едва ли не единственной возможностью декарбонизации экономики является перемещение своих производств, например в Украину. И наша локализация может быть гарантией принимать их производства и обеспечивать им рынок сбыта.
Хотя локализация – достаточно распространенный в мире инструмент стимулирования экономического развития и обеспечения занятости, есть и определенные оговорки. Например, в UNIDO (глобальная мировая организация, которая занимается вопросами промышленности и промышленного развития) рекомендуют эту меру делать временной, чтобы не создавался эффект «теплой ванны» и не произошло технологического отставания.
Но локализация необходима Украине, чтобы наши предприятия смогли войти в серийное производство. Также рекомендуется использовать экспортную дисциплину, применение ряда налоговых и финансовых стимулов, с тем, чтобы эффект мультипликатора в экономике был достигнут в ближайшее время.
Владимир Власюк,
директор ГП «Укрпромвнешэкспертиза»
Сейчас в Украине происходит регресс от индустриального к аграрному, что противоречит всем тенденциям в мире и окружающих нас странах. Власть не замечает, насколько Украина отстает в инструментах поддержки развития своей промышленности от других стран, даже таких, как Польша и Турция. Наша первоочередная задача – ликвидировать эти асимметрии и добиться равных условий конкуренции с зарубежными компаниями.
Сегодня уровень проникновения импорта в публичные закупки около 36%, то есть при ежегодных объемах закупок в 19–20 млрд грн импортная составляющая достигает 7,4–8 млрд грн. В будущем закупки будут расти, потому что в стране очень изношена базовая инфраструктура. Мы прогнозируем – до 30 млрд грн в год только той продукции, которая попала в законопроект. Но, если сохранится нынешняя тенденция, уровень проникновения импорта будет выше – примерно 23–25 млрд грн.
В Украине почти не осталось рынков сбыта сложной машиностроительной продукции. Мы потеряли $7 млрд экспорта в Россию и не смогли компенсировать их рынками Евросоюза и других стран. Законопроект позволит нашим предприятиям получить заказ, работать, выходить на экспортные рынки и подняться.
Мы не должны забывать, что страна находится в состоянии, если не прямого, то скрытого военного конфликта с РФ. Предприятия, попадающие в законопроект, способные играть роль в укреплении обороноспособности на случай того, чего мы все очень не хотим. Если что, нам надо производить, ремонтировать технику, поддерживать в надлежащем состоянии железнодорожный транспорт. Предприятия, которые могут это сделать, сейчас лежат без заказов. И принятием локализации мы им поможем. Если же нет, то они деградируют, люди пойдут, и уже не будет возможности включить их в поддержание обороноспособности страны.
Критики законопроекта пугают монополизмом и повышением цен. Но рост цен в машиностроении вообще не является характерным явлением.
Мы подсчитали, сколько компаний по определенным видам продукции останется на рынке: 76% видов товаров будут производить пять и более компаний – это достаточно, чтобы сдерживать монополизм. Средний уровень угрозы – это когда на рынке остается три компании и более, у нас под такую градацию подпадает только 19% видов продукции. И только 5% производят 1–2 компании, которые остаются на рынке.
Рост цен будет сдерживаться, потому что публичные закупки связаны с финансовыми планами, которые утверждаются правительством и ограничивают верхнюю планку цен. То есть риск подорожания – минимальный.
Польза для Украины от принятия законопроекта: увеличение валового выпуска продукции за 10 лет – 375 млрд грн, валовой добавленной стоимости – на 121 млрд грн, из которых фонд заработной платы составит 86 млрд грн. Налоговые поступления в бюджеты различных уровней – 38 млрд грн.
У местных руководителей иногда нет элементарной экономической грамотности, и им надо доносить, что средства, которые они разместят в местных предприятиях через публичные закупки, в значительной мере вернутся в бюджет.
У меня также была дискуссия с представителями Американской торгово-промышленной палаты, которые выступали одними из критиков законопроекта. Показал им ситуацию в Украине, и они согласились, что надо развивать внутреннее производство. Но отметили, что очень высокая стартовая планка – сразу 35% – это даже в экономических процессах сложно. Но чувствовалось, что градуальный переход 15–20–25% они воспринимают вполне нормально. А значит, это рациональный компромисс.
Константин Швабий,
эксперт Growford Institute
По данным Межотраслевого баланса Украины, который Госстат составляет по результатам каждого года, за последние 20 лет доля перерабатывающей промышленности в структуре ВВП Украины сократилась почти на 5%; падает и доля локального контента. А надо, чтобы валовая добавленная стоимость в большей своей части создавалась в Украине.
Дополнительное преимущество локального контента в том, что мы не увеличиваем объем государственных закупок. Мы меняем их структуру и структуру общественной услуги, направляем их на политику развития национального производителя.
Оппоненты говорят, что Соглашение об ассоциации с ЕС содержит определенные ограничения для Украины. Надо было в свое время хорошо изучать все приложения к соглашению, отстаивать прежде национальный интерес. Но это вопрос к политикам, а не к экономистам. Эксперты из ЕС мне посоветовали не использовать словосочетание «протекционизм» и подобные, а лучше – «политика развития национального товаропроизводителя». Это иначе воспринимается во время переговоров.
Неизвестно, как изменится жизнь в связи с пандемией, насколько экономики и общество будут открыты друг к другу. Поэтому дополнительным положительным эффектом введения политики развития национального производителя является формирование и реализация политики самодостаточности. Во время пандемии мы покупали медицинское оборудование за рубежом. А почему нельзя было делать его у нас в последние 10–15 лет? Мы уже имеем то, за чем не нужно обращаться за границу, но необходимо стратегическое планирование.
Мы должны создать самодостаточное общество, самодостаточную экономику. Возможно, надо не ограничиваться только машиностроением, а для усиления социально-экономического эффекта распространить этот подход на всю перерабатывающую промышленность.
Александр Юрчак,
руководитель Аналитического центра Industry4Ukraine
Мы недавно выпустили практическое руководство «Инструменты промышленной политики», адресованное широкому кругу законодателей, бизнес-ассоциаций, всех, кого называют «policy makers». За основу взяли аналитические работы UNIDO, касающихся развитых и развивающихся.
Что нас больше всего поразило: стратегия свободного экономического рынка, которая была очень популярной в 1990-х годах, не работает практически негде. Как метко пишут эксперты: свободный рынок означает, что слабые сырьевые страны могут конкурировать только в сферах своей отсталости. Есть сырье – будете конкурировать только за сырье. А страны, стремящиеся быть индустриально развитыми, богатыми (UNIDO ставит знак равенства между этими понятиями), применяют целый комплекс инструментов и институтов индустриального развития.
Есть три ступени модели зрелости различных стран, Украина сейчас находится на второй. Чтобы достичь высшего уровня зрелости, все страны используют три стратегии. Первая – экспорт, чтобы быть конкурентоспособными. Две другие – интеграция в глобальные и внутренние цепи добавленной стоимости. UNIDO называет это обратной интеграцией. Она связана со специализацией экономики, отраслей, регионов. Вы не можете быть конкурентоспособными, пока в стране отсутствует мощная производственная кооперация в сферах, где вы специализируетесь.
Есть ли в Украине стратегия интеграции в глобальные цепи? По крайней мере об этом начали говорить. Есть ли стратегия усиления производственной кооперации в целевых секторах, где наша экономика должна специализироваться? Этого нет. Какие типичные инструменты страны применяют, чтобы развивать производственную кооперацию? На начальной фазе это инструменты протекционизма, или развития отечественного производителя. Законопроектом о локализации они не ограничиваются, нам нужен еще целый пакет институтов и инструментов.
Инструментов промышленной политики есть десятки, и наше исследование показывает, что, к сожалению, их никогда не было в Украине – системных и долгосрочных. Это вызов для всех аналитических центров, сообществ, всех промышленников – пора что-то менять.
Если вы дочитали этот материал до конца, мы надеемся, это значит, что он был полезным для вас.
Мы работаем над тем, чтобы наша журналистская и аналитическая работа была качественной, и стремимся выполнять ее максимально компетентно. Это требует финансовой независимости.
Станьте подписчиком Mind всего за 196 грн в месяц и поддержите развитие независимой деловой журналистики!
Вы можете отменить подписку в любой момент в собственном кабинете LIQPAY, или написав нам по адресу: [email protected].
