Свій до свого: як і коли в Україні має запрацювати закон про локалізацію виробництва
Як це позначиться на тендерах і що дасть вітчизняним виробникам та іноземним інвесторам
У найближчі п’ять років Україні доведеться замінити велику кількість інфраструктурного обладнання, зношеність якого становить 60–90%. На початку грудня Комітет з питань економічного розвитку Верховної Ради підтримав доопрацьований законопроєкт №3739 про внесення змін до Закону «Про державні закупівлі» та рекомендував його прийняти у другому читанні. Документ вже назвали «законопроєктом про локалізацію»: він передбачає, щоб у публічних закупівлях хоча б частина товару була вироблена в Україні.
Влітку 2020-го в першому читанні цей законопроєкт підтримали 248 депутатів. До другого читання було подано понад 2000 поправок, що й завадило його внесенню у зал раніше. Тож у грудні розглянути не встигли – нардепи спробують це зробити в січні наступного року.
«Якщо він не запрацює з 1 січня 2021 року, то запрацює на пів року пізніше. Як законодавці, ми маємо забезпечити нормальній старт законопроєкту. І, як би нам не хотілося, щоб він запрацював вже завтра, треба дати всім промисловцям хоча б пів року, щоб підготуватися до нових критеріїв. А Кабміну підготувати всі підзаконні акти», – пояснив ситуацію Дмитро Кисилевський, заступник голови Комітету з питань економічної політики ВР.
Федерація роботодавців України ініціювала звернення роботодавців, профспілок і працівників до вищих посадовців країни на підтримку цього законопроєкту. Вже зібрано понад 120 000 підписів, які «їдуть» у парламент. Зі свого боку комітет звернувся до незалежних аналітичних центрів із проханням підготувати висновки щодо впливу вимог місцевої складової у публічних закупівлях на українську промисловість і економіку загалом.
Висновки підготували якраз до другого читання. Mind пропонує і своїм читачам ознайомитися з ними.
Що таке локалізація і для чого вона потрібна? У сфері переробної промисловості України працює до 2,5 млн людей. Середня зарплата – вища, ніж в інших сферах, за винятком фінансового сектору, ІТ, авіації та оборони. На промпідприємствах переважають легальні виплати, тому місцеві бюджети в регіонах із розвиненою промисловістю значно більші, ніж в інших містах, що важливо для загального подолання бідності й надмірної трудової міграції.
Локалізація – це коли державне підприємство, орган влади чи муніципалітет, які мають право проводити державні закупівлі, придбаваючи товари для своїх потреб, вимагають наявності в них місцевої складової. У законопроєкті №3739 йдеться про чотири категорії машинобудування: залізничний транспорт, міський транспорт, комунальна техніка й енергетичне машинобудування. Лише на їхню заміну знадобиться понад 150 млрд грн, які треба буде витрачати з державного та місцевих бюджетів.
В Україні існує приблизно 4000 підприємств, які виробляють подібну техніку або комплектуючі для неї. Ухвалення законопроєкту дозволить зберегти майже 200 000 наявних і створити майже 62 000 нових робочих місць і забезпечить зростання ВВП на 3,9% у п’ятирічній перспективі. Це середні показники, на які вийшли п’ять аналітичних центрів, що брали участь у дослідженні законопроєкту.
Як наголошують дослідники, документ також є важливим сигналом для інвесторів: адже, вкладаючи кошти в українську промисловість, вони отримають від держави не меморандум, декларацію чи гарну презентацію, а ринок збуту, підкріплений гарантованим попитом на свою продукцію.
Пропонуємо основні думки експертного середовища щодо «законопроєкту про локалізацію».
Дмитро Кисилевський,
заступник голови Комітету з питань економічної політики ВР
Законопроєкт у другому читанні має такі ключові параметри. По-перше, ми уніфікували рівень локалізації до різних видів товарів, раніше він був різний для різних видів. По-друге, зменшили рівень вимог локалізації, тепер він зростатиме поступово: у 2021 році почнемо з 10%, у 2022-му збільшимо до 15%, у 2023-му – до 20% і так далі, поки не дійдемо до 40%. І такою локалізація залишатиметься на весь десятирічний строк дії закону.
По-третє, ми запропонували використовувати формулу локалізації, яка існує в Україні з 2017 року і застосовується урядом для визначення рівня локалізації сільськогосподарської техніки. Вона жодного разу не ставала предметом нарікань чи скандалів. Усі українські виробники, які брали участь у підготовці нашого законопроєкту, перевіряли рівень своєї поточної локалізації саме за цією формулою.
По-четверте, ми надали Кабміну декілька прав, які реалізовуватимуться виключно за погодженням із профільним комітетом Верховної Ради.
Перше: уряд може збільшувати на 10% і зменшувати на 5% вимоги до локалізації певної категорії товарів на наступний рік.
Друге: Кабмін може на одну окрему закупівлю зменшувати рівень локалізації до нуля. Це знадобиться, коли потрібно закупити якусь рідкісну одиницю техніки для специфічних завдань, яку неможливо локалізувати в Україні.
Третє: Кабмін може формувати додатковий перелік товарів, на який розповсюджуватиметься вимога локалізації відповідно до тих відсотків, які встановлені законом на відповідний товар.
Під час розгляду пропозицій до другого читання, окрім чотирьох галузей машинобудування, були додані підприємства авіаційної галузі. Україна є однією з 5–6 країн світу, які мають повний цикл авіавиробництва. Але за п’ять років наш «Антонов» не випустив жодного великого літака. Також наша країна закуповувала гелікоптери у Франції, хоча в нас є технології та можливості виготовляти свої гелікоптери.
Локалізація широко розповсюджена у світі. Розвинені країни застосовують безліч інструментів для стимулювання промислового розвитку, тож немає нічого особливого в тому, що Україна почала задумуватися про застосування хоча б одного з них. Тим більше зараз світ знаходиться у самому розпалі тяжкої епідемії. Інші країни закривають свої ринки, вводять нові протекціоністські заходи, бо розуміють, що саме їхні громадяни мають залишитися з роботою. І ми зобов’язані думати, як забезпечити роботою громадян у всіх куточках країни, де є промислові підприємства.
Ми маємо нагадувати нашим партнерам, що тоді, коли Україна підписувала міжнародні угоди, не було війни на Донбасі, не було анексії Криму. Це «надзвичайні обставини», вони містяться в пунктах виключення з міжнародних угод, до яких Україна має юридичне й моральне право апелювати.
Також наші партнери мають розуміти, що критика намагань України розвивати свою власну промисловість штовхає певну частину суспільства в бік Росії. Я переконаний, що в наших партнерів немає мети відштовхнути українців від стратегічного вектора співпраці з ЄС.
Ігор Гужва,
керівник Центру розвитку ринкової економіки CMD-Ukraine
В одному зі звітів Європейської комісії я прочитав, що локалізація в публічних закупівлях до 50% – це не протекціонізм, а політика здорового глузду.
В Україні частка переробної промисловості в структурі ВВП системно скорочується, а сама по собі промисловість примітивізується. Якщо раніше ми продавали автомобілі, то наразі на експорт йдуть проводи для свічок запалювання. Замість вагонів ми спеціалізуємося на виробництві їхніх окремих частин. Це відбивається на нашому торгівельному балансі, імпорт перевищує експорт: 2015 року він складав майже $2,5 млрд, сьогодні зріс до $13 млрд.
Переважно ми експортуємо сировину, а імпортуємо готову продукцію. Аналогічна ситуація й щодо публічних закупівель. Є такий показник, як проникнення імпорту в публічні закупівлі. У розвинутих країнах він не перевищує 7–10%, а в Україні – 38%. Це чи не найвищий показник у світі. У нас публічні закупівлі не використовуються для стимулювання розвитку економіки, промисловості та зайнятості.
У найближчі п’ять років Україна має викласти 150 млрд грн на публічні закупівлі лише за декількома товарними позиціями – як-от громадський і залізничний транспорт, комунальна техніка й енергетичне обладнання. Якщо ми візьмемо інші галузі економіки, де зношеність так само становить 60%, то це величезний інвестиційний проєкт, який ми навряд чи зможемо самостійно реалізувати.
Та, оскільки ЄС – наш ключовий політичний та економічний партнер, ми хотіли би зробити «капітальний ремонт» країни в тісній співпраці з ЄС. На сьогодні головним критерієм при публічних закупівлях є ціна, тож ми купуємо дешеві, але не завжди якісні товари. А ми хочемо зробити «європейський ремонт», тому будемо запрошувати європейських колег брати участь у нашому інвестиційному проєкті.
В умовах «зеленого» економічного курсу для ЄС чи не єдиною можливістю декарбонізації економіки є переміщення своїх виробництв, наприклад в Україну. І наша локалізація може бути гарантією приймати їхні виробництва й забезпечувати їм ринок збуту.
Хоча локалізація – доволі поширений у світі інструмент стимулювання економічного розвитку та забезпечення зайнятості, є й певні застереження. Наприклад, в UNIDO (глобальна світова інституція, що переймається питаннями промисловості та промислового розвитку) рекомендують цей захід робити тимчасовим, щоб не створювався ефект «теплої ванни», і не відбулося технологічного відставання.
Але локалізація потрібна Україні, щоб наші підприємства змогли увійти в серійне виробництво. Також рекомендується використовувати експортну дисципліну, застосування низки податкових та фінансових стимулів, з тим, щоб ефект мультиплікатора в економіці був досягнутий уже найближчим часом.
Володимир Власюк,
директор ДП «Укрпромзовнішекспертиза»
Зараз в Україні відбувається регрес від індустріального до аграрного, що суперечить усім тенденціям в світі та країнах, які нас оточують. Влада не помічає, наскільки Україна відстає в інструментах підтримки розвитку своєї промисловості від інших країн, навіть таких, як Польща й Туреччина. Наше перше завдання – ліквідувати ці асиметрії і домогтися рівних умов конкуренції з закордонними компаніями.
Сьогодні рівень проникнення імпорту в публічні закупівлі – близько 36%, тобто при щорічних обсягах закупівель у 19–20 млрд грн імпортна складова сягає 7,4–8 млрд грн. У майбутньому закупівлі зростатимуть, бо в країні дуже зношена базова інфраструктура. Ми прогнозуємо – до 30 млрд грн на рік лише тієї продукції, яка попала в законопроєкт. Та, якщо збережеться нинішня тенденція, рівень проникнення імпорту буде вищий – приблизно 23–25 млрд грн.
В Україні майже не залишилося ринків збуту складної машинобудівної продукції. Ми втратили $7 млрд експорту до Росії і не змогли компенсувати їх ринками Євросоюзу та інших країн. Законопроєкт надасть можливість нашим підприємствам отримати замовлення, працювати, виходити на експортні ринки й піднятися.
Ми не повинні забувати, що країна знаходиться в стані, якщо не прямого, то прихованого військового конфлікту з РФ. Підприємства, які потрапляють у законопроєкт, здатні відігравати роль у зміцненні обороноздатності на випадок того, чого ми всі дуже не хочемо. Раптом що, нам треба виробляти, ремонтувати техніку, підтримувати в належному стані залізничний транспорт. Підприємства, які можуть це зробити, зараз лежать без замовлень. І ухваленням локалізації ми їм допоможемо. Якщо ж ні, то вони деградують, люди підуть, і вже не буде можливості включити їх в підтримку обороноздатності країни.
Критики законопроєкту лякають монополізмом та підвищенням цін. Але зростання цін у машинобудуванні взагалі не є характерним явищем.
Ми підрахували, скільки компаній за визначеними видами продукції залишиться на ринку: 76% видів товарів вироблятиме п’ять і більше компаній – це достатньо, щоб стримувати монополізм. Середній рівень загрози – це коли на ринку залишається три компанії і більше, у нас під таку градацію підпадає лише 19% видів продукції. І лише 5% виробляють 1–2 компанії, які залишаються на ринку.
Зростання цін стримуватиметься, бо публічні закупівлі пов’язані з фінансовими планами, які затверджуються урядом і обмежують верхню планку цін. Тобто ризик здорожчання – мінімальний.
Здобутки України від ухвалення законопроєкту: збільшення валового випуску продукції за 10 років – 375 млрд грн, валової доданої вартості – на 121 млрд грн, з яких фонд заробітної плати становитиме 86 млрд грн. Податкові надходження в бюджети різних рівнів – 38 млрд грн.
У місцевих керівників іноді немає елементарної економічної грамотності, і їм треба доносити, що кошти, які вони розмістять у місцевих підприємств через публічні закупівлі, значною мірою повернуться в бюджет.
Я також мав дискусію з представниками Американської торгово-промислової палати, які були одними з критиків законопроєкту. Показав їм ситуацію в Україні, і вони погодилися, що треба розвивати внутрішнє виробництво. Але зауважили, що дуже висока стартова планка – одразу 35% – це навіть в економічних процесах складно. Але було відчутно, що градуальний перехід 15–20–25% вони сприймають цілком нормально. Отже, це раціональний компроміс.
Костянтин Швабій,
експерт Growford Institute
За даними Міжгалузевого балансу України, який складає Держстат за результатами кожного року, за останні 20 років частка переробної промисловості в структурі ВВП України скоротилася майже на 5%; падає і частка локального контенту. А треба, щоб валова додана вартість у більшій своїй частині створювалася в Україні.
Додаткова перевага локального контенту – у тому, що ми не збільшуємо обсяг державних закупівель. Ми змінюємо їхню структуру та структуру суспільної послуги, спрямовуємо їх на політику розвитку національного виробника.
Опоненти говорять, що Угода про асоціацію з ЄС містить певні обмеження для України. Треба було свого часу добре вивчати всі додатки до угоди, відстоювати передовсім національний інтерес. Та це питання до політиків, а не до економістів. Експерти з ЄС мені порадили не використовувати словосполучення «протекціонізм» і подібні, а краще – «політика розвитку національного товаровиробника». Це інакше сприймається під час перемовин.
Невідомо, як зміниться життя у зв’язку з пандемією, наскільки економіки та суспільство будуть відкриті один до одного. Тому додатковим позитивним ефектом запровадження політики розвитку національного виробника є формування та реалізація політики самодостатності. Під час пандемії ми купували медичне обладнання за кордоном. А чому не можна було робити його у нас протягом останніх 10–15 років? Ми вже маємо те, за чим не потрібно звертатися за кордон, та потрібне стратегічне планування.
Ми повинні створити самодостатнє суспільство, самодостатню економіку. Можливо, треба не обмежуватися лише машинобудуванням, а для посилення соціально-економічного ефекту поширити цей підхід на всю переробну промисловість.
Олександр Юрчак,
керівник Аналітичного центру Industry4Ukraine
Ми нещодавно випустили практичне керівництво «Інструменти промислової політики», адресоване широкому колу законодавців, бізнес-асоціацій, усіх, кого називають «policy makers». За основу взяли аналітичні роботи UNIDO, які стосуються розвинутих країн і тих, що розвиваються.
Що нас найбільше вразило: стратегія вільного економічного ринку, що була дуже популярною в 1990-х роках, не працює практично ніде. Як влучно пишуть експерти: вільний ринок означає, що слабкі сировинні країни можуть конкурувати лише у сферах своєї відсталості. Маєте сировину – будете конкурувати тільки за сировину. А країни, що прагнуть бути індустріально розвинутими, багатими (UNIDO ставить знак рівності між цими поняттями), застосовують цілий комплекс інструментів та інституцій індустріального розвитку.
Є три сходинки моделі зрілості різних країн, Україна зараз знаходиться на другій. Щоб досягти вищого рівня зрілості, всі країни застосовують три стратегії. Перша – експорт, щоб бути конкурентоспроможними. Дві інші – інтеграція в глобальні та внутрішні ланцюги доданої вартості. UNIDO називає це зворотною інтеграцією. Вона пов’язана зі спеціалізацією економіки, галузей, регіонів. Ви не можете бути конкурентоздатними, поки в країні відсутня потужна виробнича кооперація в сферах, де ви спеціалізуєтесь.
Чи є в Україні стратегія інтеграції в глобальні ланцюги? Принаймні, про це почали говорити. Чи є стратегія посилення виробничої кооперації в цільових секторах, де наша економіка має спеціалізуватися? Цього немає. Які типові інструменти країни застосовують, щоб розвивати виробничу кооперацію? На початковій фазі це інструменти протекціонізму, або розвитку вітчизняного виробника. Законопроєктом про локалізацію вони не обмежуються, нам потрібен ще цілий пакет інституцій та інструментів.
Інструментів промислової політики є десятки, та наше дослідження свідчить, що, на жаль, їх ніколи не було в Україні – системних і довгострокових. Це виклик для всіх аналітичних центрів, спільнот, всіх промисловців – настав час щось змінювати.
Якщо ви дочитали цей матеріал до кінця, ми сподіваємось, що це значить, що він був корисним для вас.
Ми працюємо над тим, аби наша журналістська та аналітична робота була якісною, і прагнемо виконувати її максимально компетентно. Це вимагає і фінансової незалежності.
Станьте підписником Mind всього за 196 грн на місяць та підтримайте розвиток незалежної ділової журналістики!
Ви можете скасувати підписку у будь-який момент у власному кабінеті LIQPAY, або написавши нам на адресу: [email protected].
