Коронавирус vs энергетика:: почему не работают «зеленые» аукционы

Коронавирус задел почти все сферы деятельности человека. Не стала и исключением энергетика, в частности развитие возобновляемых источников энергии.

Как видят ситуацию на энергетическом рынке эксперты Mind рассказывал в материале «Режим выживания: как глобальная энергетика «ответит» на коронавирус». 

Кроме того, на ситуацию в сфере «зеленой» энергетики влияют и «до вирусные» решения или их отсутствие.

Так, в соответствии с нормами Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины об обеспечении конкурентных условий производства электрической энергии из альтернативных источников энергии» «зеленые» аукционы вводятся с 1 июля 2019 года и проводятся по 31 декабря 2029- го. Аукционы по распределению годовых квот поддержки проводятся дважды в год, не позднее 1 апреля и 1 октября соответствующего года.

Чтобы провести аукционы, в частности, 1 апреля, они должны быть анонсированы самое позднее 2 марта, но этого не произошло, так как Кабмин не утвердил годовые квоты поддержки.

О том, как нарушаются нормы действующего закона и какие причины к этому привели, рассказали Mind директор, руководитель юридического направления KPMG Law Ukraine Юрий Кацер и юрист компании Виктория Кулинич.

• Финансовый дисбаланс государственного предприятия «Гарантированный покупатель» (ГП) – уполномоченного государством участника рынка электрической энергии, через который государство реализует программу поддержки ВИЭ.

Значительное (в разы) превышение среднего размера «зеленого» тарифа на электроэнергию из ВИЭ над средней ожидаемой ценой продажи ГП такой энергии на РДН в условиях стремительного роста доли ВИЭ приводит к значительному дефициту ГП. Низкий уровень прогнозирования генерации из ВИЭ и отсутствие ответственности ВИЭ за свои небалансы также углубляют дефицит ГП. По прогнозам Минэкоэнерго, если условия государственной поддержки ВИЭ не будут изменены в ближайшее время, дефицит ГП в 2020 году составит 19 млрд грн.

• Технические проблемы с балансированием и интеграцией ВИЭ в энергосистему. Последние обусловлены, с одной стороны, преобладанием в Украине солнечной и ветровой генерации, которые являются труднопрогнозируемыми. С другой –негибкостью имеющейся объединенной энергетической системы Украины («ОЭС Украины») из-за нехватки высокоманевренных и энергоаккумулирующих мощностей.
• Риски системных ограничений и операционной безопасности. Стремительный рост доли ВИЭ в условиях практически отсутствующего роста внутреннего спроса на электроэнергию, ограниченных возможностей ее экспорта и преобладание базовой атомной генерации создает вызовы операционной безопасности в ОЭС Украины.

Зачем переходить к «зеленым» аукционам?

Переход от модели «зеленого» тарифа к «зеленым» аукционам рассматривался как один из вариантов решения отмеченных выше вызовов. Для этого еще в апреле 2019 года был принят закон Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины об обеспечении конкурентных условий производства электрической энергии из альтернативных источников энергии» («Закон об аукционах»), который вступил в силу 22 мая 2019 года.

Государственная поддержка в рамках модели «зеленых» аукционов предусматривает обязанность в течение 20 лет покупать всю произведенную такими проектами электроэнергию по фиксированной цене, которая была предложена ими на аукционе.

Кроме того, аукционы имеют ряд преимуществ перед «зеленым» тарифом:

1. Ценовая конкуренция между различными ВИЭ-проектами позволяет снизить цену на «чистую» энергию и снизить дефицит ГП.
2. Система годовых квот поддержки, устанавливаемых правительством, позволяет обеспечить более прогнозируемое и устойчивое развитие ВИЭ в Украине, учитывая, в частности, возможности эффективной интеграции новых мощностей ВИЭ и операционной безопасности ОЭС Украины.

Предусмотрено три вида аукционов:

• по виду генерации (стандартный вид аукциона);
• технологически нейтральный;
• с земельными участками.

По виду генерации общая квота поддержки делится на три лота в зависимости от технологии ВИЭ (солнце, ветер и другие источники). Конкуренция происходит между проектами в рамках соответствующего лота – различные технологии между собой не конкурируют.

В рамках технологически нейтрального аукциона формируется только один общий лот, в рамках которого конкурируют различные технологии (виды) ВИЭ.

По третьему виду аукциона предлагаются земельные участки для строительства объектов возобновляемой энергетики с заранее определенными техническими характеристиками проектов. Аукционы проводятся до 31 декабря 2029 года дважды в год, не позднее 1 апреля и 1 октября.

Закон об аукционах предусматривает проведение следующих подготовительных мероприятий перед запуском «зеленых» аукционов:

1. Утверждение порядка проведения «зеленых» аукционов.
2. Установление годовых квот поддержки на следующие пять лет.
3. Проведение пилотного «зеленого» аукциона.
4. Разработка законопроекта о введении стимулов для установки на электростанциях энергоаккумулирующих мощностей.

Кому останется «зеленый» тариф?

Вместе с тем закон об аукционах устанавливает определенные исключения для ветровых и солнечных проектов, которые по состоянию на конец 2019 года достигли уже так называемой стадии RTB (ready to build). Речь идет о проектах, которые до 31 декабря 2019 года уже получили необходимые разрешительные документы на строительство и в отношении которых с ГП был заключен так называемый pre-PPA.

Такие проекты сохраняют за собой право на получение «зеленого» тарифа и не обязаны участвовать в аукционе, если введут генерирующие мощности в эксплуатацию: для «солнца» – за два года, для «ветра» – за три года. Согласно данным ГП, уже заключен pre-PPA по 555 ВИЭ-проектам на общую мощность более 11,8 ГВт.

Как же должны проходить аукционы?

Порядок проведения аукционов по распределению квоты поддержки (порядок) был утвержден Кабинетом Министров Украины 27 декабря 2019 года (Постановление №1175).

В целом документ соответствует Закону об аукционах и задекларированным в нем принципам добросовестной конкуренции, открытости, прозрачности и недискриминации участников. Принцип добросовестной конкуренции обеспечивается, в частности, следующими положениями:

1. Аукцион считается несостоявшимся, если подано менее двух заявлений.
2. Общий размер мощности, по которой по результатам аукциона победители могут получить право на поддержку, не может превышать 80% общей мощности, предложенной всеми участниками на таком аукционе, предложения которых не были отклонены ГП («правило 80% отсечения»).
3. По результатам года группа связанных лиц не имеет права приобрести более 25% объема годовой квоты поддержки на соответствующий год («правило 25% концентрации»).

Что необходимо исправить в Порядке?

В то же время Порядок содержит ряд спорных вопросов и несогласованностей/противоречий, которые было бы целесообразно исправить.

1. Возможность участника аукциона уменьшить (в том числе и после начала аукциона) свое ценовое предложение, указанное в его закрытом предложении, прямо не предусмотрена Законом об аукционах.
   
   С одной стороны, уменьшение цены может быть преимуществом для государства в лице ГП и может повысить шансы государства получить наиболее выгодное (самое низкое) ценовое предложение. С другой – такая возможность создает определенный соблазн для недобросовестных практик незаконного получения данных о ценах других участников вопреки принципу конфиденциальности такой информации.
2. Порядок не конкретизирует, как применять правило 25% концентрации при проведении аукциона по виду генерации. Неоднозначным является вопрос, от чего необходимо считать 25% ограничения концентрации на одну группу связанных лиц: от размера квоты по каждому виду ВИЭ (лоту) отдельно или от общего размера квоты для всех технологий (сумма по всем трем лотам).
3. Существует несогласованность в том, должны ли при применении правила 80% отсечения учитываться предложения участников, по которым ГП отказался заключить PPA. Так, согласно пунктам 50 и 58 Порядка, такие предложения участников не должны учитываться. В то же время формулировка пункта 55 Порядка предусматривают противоположные последствия.

Квоты поддержки

На «зеленых» аукционах распределяются квоты поддержки – соответствующие объемы ВИЭ-мощностей, которые могут быть построены в Украине. По закону, Кабмин по представлению Минэкоэнерго устанавливает квоты ежегодно на следующие пять лет.

Предложения по размеру годовых квот готовятся Госэнергоэффективности и НЭК «Укрэнерго» с учетом: международных обязательств Украины по развитию возобновляемой энергетики, Энергетической стратегии Украины, отчета по оценке соответствия (достаточности) генерирующих мощностей и плана развития системы передачи, а также состояния реализации проектов строительства объектов возобновляемой энергетики.

Квоты на 2020–2024 годы должны быть утверждены КМУ до 1 декабря 2019 года. Пока этого не произошло.

Согласно данным Минэкоэнерго, Госэнергоэффективности и «Укрэнерго» подали такие предложения по квотам на 2020–2024 годы:

Однако министерство еще не подало Кабмину свои предложения по квотам на 2020–2024 годы (их общий размер и распределение по технологиям). Как отмечают в Минэкоэнерго, учитывая огромное количество проектов pre-PPA, которые в соответствии с действующим законодательством имеют право в 2020–2022 годах быть реализованными по модели «зеленого» тарифа (11,8 ГВт), определить квоты для «зеленых» аукционов пока невозможно.

Квоты можно будет определить после окончательного урегулирования вопроса о сокращении предельных сроков завершения проектов pre-PPA и реструктуризации «зеленого» тарифа в целом. Если же все или большинство из этих проектов будут реализованы по модели «зеленого» тарифа, это не оставит никаких шансов для «зеленых» аукционов на несколько последующих лет.

Сейчас Минэкоэнерго ведет с участниками рынка активные дискуссии по существенному сокращению этих сроков. Согласно последним предложениям, министерство предлагает установить предельные сроки для реализации проектов pre-PPA: «солнце» – до 1 июля 2020 года, «ветер» – до 1 января 2021 года.

Минэкоэнерго обещает подать соответствующий законопроект на рассмотрение правительства в ближайшее время. Министерство также не будет ждать завершения процесса медиации, который проходит в рамках Секретариата Энергетического сообщества.

Инвесторы, реализующие масштабные солнечные и ветровые проекты, уже назвали такие предложения неприемлемыми и грозят международными инвестиционными арбитражами. А значит, можно ожидать, что дискуссии и поиск компромисса по этому вопросу продолжатся при рассмотрении соответствующего законопроекта в правительстве, а затем и в парламенте. При этом сроки урегулирования этих вопросов пока непонятны.

Пилотный аукцион

Пилотный аукцион планировали провести для достижения двух целей. Первая – протестировать заинтересованность инвесторов и ценовые сигналы; вторая – отработать механизм проведения аукционов, предусмотренный Порядком, и при необходимости внести соответствующие корректировки.

В соответствии с Законом об аукционах, КМУ должен был обеспечить проведение пилотного «зеленого» аукциона до 31 декабря 2019 года. По информации Минэкоэнерго, его проведение перенесено на апрель 2020 года. В то же время, учитывая отсутствие на дату этой статьи утвержденных КМУ квот на 2020–2024 годы, пилотный аукцион, очевидно, не может быть проведен 1 апреля 2020 года.

Кроме того, имеющийся Порядок не определяет особенностей проведения пилотного аукциона, поэтому он будет проводиться по общей процедуре – не ранее, чем за 30 дней, но не позднее, чем за 60 дней после опубликования объявления о проведении аукциона. Такое объявление должно содержать, в частности, информацию о квотах. Поскольку сейчас КМУ не утвердил квоты на 2020–2024 годы, то выдержать соответствующие процедурные сроки не представляется возможным.

Стимулы для энергоаккумулирующих мощностей

Одним из действенных инструментов решения технических вызовов, связанных с балансированием стремительно растущей ВИЭ-генерации и ее нормальной интеграцией в ОЭС Украины, может быть установление энергоаккумулирующих систем.

По оценкам «Укрэнерго» (системного оператора) для эффективной интеграции ВИЭ в ОЭС Украины и ее безопасной работы нам нужны следующие энергоаккумулирующие мощности: по состоянию на 2021 год – 1,6 ГВт, на 2025-й – 1,8 ГВт, на 2030-й – 2 ГВт.

Однако в Украине нет достаточной нормативной базы для массовой и успешной реализации энергоаккумулирующих проектов, в частности, привлечения частных инвестиций в этот сектор. КМУ пока не разработал свой законопроект о стимулировании установки аккумулирующих мощностей на электростанциях, как это было предусмотрено Законом об аукционах. В свою очередь два депутатских законопроекта об энергоаккумулирующих системах (№2582 и №2496) находятся на очень ранней стадии рассмотрения.

Соответственно, имеющуюся в Украине регуляторную среду пока трудно назвать благоприятной для реализации энергоаккумулирующих проектов. Помочь созданию в Украине благоприятной среды для строительства аккумулирующих систем должен соответствующий проект технической поддержки IFC.

Предполагается, что по результатам такого проекта будет разработана бизнес-модель для привлечения частных инвестиций в строительство аккумулирующих систем, создана благоприятная регуляторная среда для таких инвестиций, разработан механизм аукционов на строительство соответствующих систем, включая типовые формы тендерной и договорной документации.

Несмотря на трудности процесса медиации по реструктуризации «зеленого» тарифа и задержке в создании благоприятной для реализации энергоаккумулирующих проектов регуляторной среды, надеемся, что правительство и инвесторы смогут в ближайшее время найти компромиссы и решения для обеспечения устойчивого и сбалансированного развития ВИЭ в Украине в том числе путем запуска прозрачных и конкурентных «зеленых» аукционов.