Снизу постучали: 5 угроз энергетической безопасности Украины

В одной из своих предыдущих публикаций Mind описывал, как устроена система принятия государственных решений в энергетической отрасли Бразилии.

К зарубежному опыту мы обращались неспроста. В современном технологическом мире именно способность государства наладить эффективное управление энергетической отраслью является основным условием энергетической безопасности.

Украине в этом смысле есть куда расти. Как продемонстрировал опыт функционирования электроэнергетической отрасли в 2019 году, основной причиной энергетических бед в нашей стране является государственная управленческая несостоятельность.  

В связи с этим Mind решил выделить пять ключевых проблем управленческого характера, которые подрывают энергетическую безопасность страны.

Хроника абсурда

Начиная с мая этого года в украинской энергосистеме начали происходить аномальные и алогичные с технологической и экономической точек зрения события.

Дешевую генерацию останавливаем ради дорогой. Май и сентябрь – это месяцы минимального потребления электроэнергии в стране. Весной этого года в энергосистеме произошло то, о чем диспетчеры предупреждали еще более года назад. А именно: в условиях снижения нагрузки и с целью обеспечения работы ВИЭ, мощности которых хаотично наращиваются, НЭК «Укрэнерго» пришлось принудительно разгружать тепловые энергоблоки.

В сентябре и ноябре ситуация повторилась. Особенно показательным в этом плане оказался нынешний месяц. Диспетчерам пришлось ограничивать уже не только тепловые генерирующие мощности, но уже и атомные, и возобновляемые в том числе.  

То есть ВЭС и СЭС, средняя цена электричества у которых составляет в Украине соответственно 3–4,30 грн за 1 КВт-час, вытесняют из базового графика ТЭС и АЭС с ценой киловатт-часа на рынке на сутки вперед (РСВ) 1,29–1,64 грн.

Эта тенденция нарастает, и если в нынешнем году речь шла о принудительной разгрузке сотен мегаватт мощности, то уже в 2020-м диспетчеры будут вынуждены останавливать тысячи мегаватт, включая дешевые атомные энергоблоки, а также сами ВИЭ.   

Безусловно, за возобновляемой энергетикой будущее. Однако в украинской энергосистеме «зеленая» энергетика вытесняет из базового графика традиционную не на основе экономической конкуренции, а вследствие бесконтрольного и хаотичного сооружения возобновляемых источников по самым высоким в Европе тарифам и на условиях «бери или плати», которые действуют для ВИЭ в Украине.      

По итогам 2019 года ВИЭ произведут электроэнергию общей стоимостью 28 млрд грн с последующим прогнозным увеличением этой цифры в 2020 году до 49,5 млрд грн, что составит четверть общего оборота энергорынка. Что будет дальше – не знает никто. К концу этого года общая мощность объектов возобновляемой генерации достигнет 5,5 ГВт, при этом на руках у потенциальных инвесторов находятся технические условия и имеется законное право на присоединение к электросетям новых объектов еще на 11 ГВт мощности.

ГАЭС закачивают воду в дневное время. Гидроаккумулирующая электростанция по своей природе работает с отрицательным коэффициентом и тратит на закачку воды в резервуары электроэнергии больше, чем выдает в сеть. Смысл такого расточительства в разнице между ночными и дневными пиковыми тарифами. Ночью, когда электричество самое дешевое, ГАЭС воду закачивают, а в часы пик сбрасывают воду на гидротурбины и продают недостающую дорогую электроэнергию в сеть.

Однако вследствие бесконтрольного и несбалансированного наращивания мощности ВИЭ в энергосистеме – без сооружения необходимых высокоманевренных источников, а также в условиях спада энергопотребления ‒ экономика гидроаккумулирующих станций в стране оказалась перевернутой с ног на голову.

Импорт электроэнергии при профиците собственной генерации. По экспертным оценкам, мощность доступной и экономически эффективной генерации в Украине составляет 35 ГВт при общей установленной более 55 ГВт. При этом Украина максимально использует в зимнее время не более 24 ГВт. Нужно было очень постараться, чтобы в условиях тотального профицита прибегнуть к импорту электричества из страны агрессора. Особенно в условиях, когда «Укрэнерго» в ноябре месяце приходится принудительно останавливать собственные невостребованные мощности тепловых энергоблоков, ограничивать «атомку» и ВИЭ, а также заставлять «Укргидроэнерго» закачивать воду в резервуары ГАЭС из-за переизбытка электроэнергии на внутреннем рынке.

Как выйти из зоны турбулентности?

Что нужно делать, чтобы исправить ситуацию и обеспечить экономически эффективное и технически сбалансированное развитие украинской энергосистемы?

Ответы на этот вопрос очевидны, и время от времени они озвучиваются в СМИ. Mind выбрал ключевые, на наш взгляд, пункты алгоритма вывода отрасли из ручного управленческого хаоса:

1. Обуздать бесконтрольную «зеленую» волну в ценовом и количественном смыслах, не прибегая к ретроспективному пересмотру «зеленых» тарифов и избежав судебных исков со стороны инвесторов. Среди возможных ключевых сценариев: реструктуризация «зеленого» тарифа с его снижением и продлением периода действия, а также ограничение сроков ввода ВИЭ в эксплуатацию, которые дают право на получение «зеленого» тарифа.  
2. Ускорить работу над внедрением аукционов на строительство новых высокоманевренных мощностей 1,5–2 ГВт, которые сбалансируют работу ВИЭ.
3. Начать поэтапное повышение цены киловатт-часа для населения и ликвидировать перекрестное субсидирование между бытовыми и небытовыми потребителями.
4. Обеспечить запуск полноценных конкурентных механизмов на внутреннем энергорынке посредством вывода на свободный рынок «Энергоатома», а также создания рынка вспомогательных услуг ‒ это позволит определить реальную рыночную цену услуг по балансированию энергосистемы.
5. Просчитать наиболее оптимальную модель развития энергосистемы на основе современных технологий.
6. Разработать новую реалистичную Энергетическую стратегию развития страны на основе не только экологической, но также социальной и экономической составляющих.
7. Определить централизованную структуру государственного управления для разработки и реализации единой энергетической политики в стране.
8. Принять новый закон об НКРЭКУ и обеспечить максимальную функциональную независимость регуляторного органа.

Однако почему эти  хорошо известные всем энергетикам задачи не выполняются? На наш взгляд, этому мешают следующие причины.

Пять ключевых угроз энергетической безопасности

1. Отсутствие суверенной централизованной государственной политики

Состояние дел в украинской энергетике можно хорошо описать с помощью так называемого равновесия Нэша. Это такая ситуация, когда ни один из игроков не может увеличить сумму выигрыша в одностороннем порядке, если другие игроки не меняют своих стратегий. Применимо к экономической действительности «равновесие Нэша» будет означать не что иное, как экономическое равновесие, когда предложение максимально эффективно удовлетворяет спрос, и ни один из участников рынка не сможет получить дополнительную прибыль за счет одностороннего изменения правил игры. 

Если же переложить «равновесие Нэша», в его упрощенном понимании, на энергетическую отрасль, можно заключить, что максимально равновесной и сбалансированной будет та энергосистема, которая наиболее оптимально сочетает интересы всех ее участников, включая как производителей, так и потребителей электроэнергии.

Однако в украинской энергетике дела обстоят с точностью до наоборот. А именно: отраслевые участники стремятся изменить правила игры в одностороннем порядке и в собственную пользу, в результате чего отрасль работает в условиях перманентного управленческого хаоса, а энергосистема оказывается несбалансированной. Государство как единый арбитр при этом отсутствует.

В энергетической отрасли есть зеленое, угольно-тепловое, атомное, инфраструктурное и ферросплавное лобби. Однако все перечисленные силы  действуют разнонаправленно, а общеотраслевое лобби отсутствует.

В подтверждение сказанного достаточно привести два примера:

Пример первый: государство в лице Кабмина в ходе подготовки к запуску либерального энергорынка фактически полностью самоустранилось от дел, даже ни разу не собрав заседание координационного совета по проведению реформы. В качестве основного драйвера реформаторского процесса выступила частная ДТЭК. 

Пример второй: государство, в лице Верховной Рады и Кабмина, полностью пустило на самотек «зеленую» волну в виде активного сооружения ВИЭ, которая приобрела неконтролируемый, и крайне обременительный для экономики и потребителей характер.

2. Доминирование групповых интересов над общими

Следствием разнонаправленных действий участников, а также отсутствия централизованной государственной политики, является также нарушение в отрасли одного из ключевых принципов управления – согласования групповых и общегосударственных интересов. 

В украинской энергетике в большинстве принимаемых решений так или иначе доминируют интересы тех или иных бизнес-административных групп.

Наиболее свежий пример – скандальный импорт электроэнергии из России, вокруг которого столкнулись интересы крупных потребителей и производителей э/э на фоне общей несбалансированности общенациональных интересов.

Позиция потребителей: 18 сентября Верховная Рада разрешила импорт электроэнергии из Беларуси и России по двухсторонним договорам. До того импорт электричества из стран, которые не являются членами европейского Энергетического сообщества, разрешался только на рынке на сутки вперед и на балансирующем рынке. Таким образом, парламентарии предоставили потребителям возможность покупать российскую электроэнергию по свободным договорам и свободным ценам, что расширило возможности энергетической экспансии из РФ в Украину.

С 1 октября в качестве одного из импортеров российской электроэнергии начала фигурировать компания «Юнайтед Энерджи», которую связывают с Игорем Коломойским.

Авторы закона аргументировали свою позицию намерением ограничить монополию ДТЭК, энергохолдинга Рината Ахметова, на украинском конкурентном рынке и снизить цены киловатт-часа для промышленных потребителей. С точки зрения национальной экономики их позиция выглядела как бы оправданной. Ведь это энергетика существует для потребителей, а не наоборот. И если внутренний производитель не способен предоставить покупателю электричество по конкурентной цене, на рынке следует создать конкуренцию за счет импорта.

Позиция производителей: однако кардинально противоположную позицию заняли лоббисты украинской тепловой генерации и, в частности, ДТЭК. Информационное пространство страны переполнилось угрозами остановки отечественных ТЭС, срыве интеграции Украины с европейской энергосистемой ENTSO-E, и даже снятия санкций с России. Почему Запад должен был снять санкции с РФ именно из-за электроэнергии, в то время как Украина закупает у северного соседа сжиженный газ, солярку, ядерное топливо и уголь широким потоком, осталось непонятным.

Позиция национальных интересов: очевидно, что импорт электричества из России если и следовало расширять, то только после создания в стране реального конкурентного энергорынка. Для выполнения такой задачи необходимо было попытаться изменить механизм ПСО, вывести на свободный рынок хотя бы 30% электричества «Энергоатом», а также начать процесс повышения тарифов на киловатт-час для населения.

3. Дисбаланс между правами и ответственностью

По мнению председателя Первой энергетической ассоциации Украины Василия Котко, в энергетике нарушен принцип баланса между правами и ответственностью. А именно: структуры, которые должны нести ответственность за реализацию энергетической политики, не имеют должных полномочий и наоборот – те, кто принимают решения, не отвечают за их последствия. 

Наглядным примером является практика утверждения «зеленых» тарифов Верховной Радой на законодательном уровне, хотя парламент конституционных полномочий по тарифообразованию не имеет. При этом НКРЭКУ оказалась полностью отстраненной от реального тарифного процесса в «зеленой» энергетике, а ее роль свелась исключительно к арифметическому действию по перемножению двух величин, предусмотренных законом, для формального определения размера тарифа. Дальше – больше. Такие институционально образующие структуры, как профильное министерство и НЭК «Укрэнерго», то ли по формальным причинам, то ли в силу собственного нежелания, заявили об отсутствии у них возможности ограничивать выдачу техусловий на присоединение новых ВИЭ к сети, а значит, возможности ограничивать объемы сооружения новых «зеленых» объектов. 

В итоге стахановские темпы экспансии «зеленой» генерации в Украину были продиктованы исключительно политическим выбором – без учета таких факторов, как: экономические последствия для потребителя, профицит генерирующих мощностей в Украине, нерациональная географии размещения ВИЭ, а также ограниченные возможности национальной энергосистемы балансировать новые альтернативные мощности.  

Подобная практика в корне противоречит европейской. Как правило, в странах ЕС системный оператор (аналог «Укрэнерго») предоставляет инвестору право подключения к электросетям только на основе тщательного анализа влияния нового объекта на работу энергосистемы в целом. При этом решения системного оператора базируются на моделировании оптимальных диапазонов работы энергосистемы с учетом факторов энергетической безопасности.

4. Институциональная слабость регулятора

В Украине на протяжении последних двух десятков лет много говорят о важности независимого статуса регулятора. Однако реальная независимость НКРЭКУ определяется не столько отсутствием формальной подчиненности президенту или Кабинету Министров, сколько функциональными правами и возможностями Нацкомиссии.

Можно быть трижды независимым законодательно от всех ветвей власти, но не иметь возможности устанавливать тарифы для «зеленой» генерации или для населения. Кому такой слабосильный независимый регулятор будет нужен?

Вот что сообщил Mind Василий Котко: «На этапе подготовки законопроекта о введении «зеленых» тарифов я предлагал включить в закон норму, обязывающую НКРЭКУ осуществлять анализ соответствия уровня «зеленых» тарифов изменяющимся условиям производства электроэнергии. На основании такого анализа предлагалось делегировать Нацкомиссии право каждые два года вносить предложение Верховной Раде о корректировке тарифов для вновь строящихся альтернативных объектов. И если бы тогда это сделали, не было бы той ситуации с введением новых мощностей ВИЭ, особенно ВЭС, которую мы имели в текущем году, ‒ последнем году предоставления права на «зеленый» тариф перед введением аукционов».

Второй пример. Как известно, НКРЭКУ в ходе подготовки к запуску либеральной модели энергорынка изначально планировала, что «Энергоатом» будет работать в рынке, как все другие генкомпании. При этом обязательства ПСО перед населением планировалось осуществлять посредством компенсационных выплат из собственного дохода. При таком сценарии атомщики могли конкурировать на равных с тепловой генерацией, а Украина могла бы избежать многих проблем, существующих в энергорынке на сегодня.

Однако Кабинет Министров самолично утвердил иной механизм ПСО – кардинально отличающийся от первоначальной версии НКРЭКУ.

Практически во всех странах с конкурентными моделями энергорынков именно государственный регулятор является всесильным органом, определяющим общие для всех участников правила игры. В то время как Министерство энергетики даже не во всех странах существует. Сама идеология конкурентного рынка априори подразумевает максимальное сужение государством управленческих функций с соответствующим расширением регуляторных. Ведь именно регуляторы отвечают за общий баланс интересов энергетиков и их потребителей, и именно от эффективности регуляторной деятельности зависит конечная цена киловатт-часа для потребителя.

5. Информационные «мыльные пузыри» как инструмент дезинформации общественности

Ключевым недостатком энергетической отрасли является также отсутствие объективной информационной политики. Если проанализировать отражение энергетических проблем в медийной сфере, нетрудно заметить, что информационное поле концентрируется преимущественно по линиям локальных противостояний между крупными отраслевыми участниками.

«Энергоатом – ДТЭК – Энергоатом», «Коломойский – Ахметов – Коломойский», «Минэнерго – «Укрэнерго» – Минэнерго» ‒ вот лишь наиболее частые линии раскола, которые определяют во многом представления общественности о положении дел в стратегической отрасли страны. Эти представления во многом гиперболизированы, отрывочны, разорваны и не позволяют наблюдателю получить полную и объективную информацию о происходящем.

Не удивительно, что энергетика на таком фоне становится заложницей чрезмерной политизации отрасли с надуванием искусственных информационных «мыльных пузырей». Один из них – тезис о недопустимости повышения энерготарифов в Украине. Этот тезис является существенным тормозом в проведении энергетическим реформ и представляет собой по сути «медвежью услугу» для потребителя. 

Политические спекуляции вокруг отрасли заставляют еще раз обратиться к наследию нобелевского лауреата по экономике Джона Нэша. Ведь если бы отраслевые участники в своей информационной политике побольше концентрировались на системных общеотраслевых вопросах, они могли бы гораздо быстрее достичь взаимоприемлемого равновесия и вырваться из порочного круга междоусобиц и хронических, но решаемых проблем.