Знизу постукали: 5 загроз енергетичній безпеці України

В одній зі своїх попередніх публікацій Mind описував, як влаштована система прийняття державних рішень в енергетичній галузі Бразилії.

До зарубіжного досвіду ми зверталися недарма. У сучасному технологічному світі саме здатність держави налагодити ефективне управління енергетичною галуззю є основною умовою енергетичної безпеки.

Україні в цьому сенсі є куди рости. Як продемонстрував досвід функціонування електроенергетичної галузі у 2019 році, основною причиною енергетичних бід в нашій країні є державна управлінська неспроможність.

У зв'язку з цим Mind вирішив виділити п'ять ключових проблем управлінського характеру, які підривають енергетичну безпеку країни.

Хроніка абсурду

Починаючи з травня цього року в українській енергосистемі почали відбуватися аномальні та алогічні з технологічної та економічної точок зору події.

Дешеву генерацію зупиняємо заради дорогої. Травень і вересень – це місяці мінімального споживання електроенергії в країні. Навесні цього року в енергосистемі сталося те, про що диспетчери попереджали ще понад рік тому. А саме: в умовах зниження навантаження і з метою забезпечення роботи ВДЕ, потужності яких хаотично нарощуються, НЕК «Укренерго» довелося примусово розвантажувати теплові енергоблоки.

У вересні та листопаді ситуація повторилася. Особливо характерним у цьому плані виявився нинішній місяць. Диспетчерам довелося обмежувати вже не тільки теплові генеруючі потужності, але й атомні, і поновлювані в тому числі.

Тобто ВЕС і СЕС, середня ціна електрики у яких становить в Україні відповідно 3,00–4,30 грн за 1 КВт*год, витісняють з базового графіка ТЕС і АЕС з ціною кіловат-години на ринку на добу наперед (РДН) 1,29–1,64 грн.

Ця тенденція наростає, і якщо нинішнього року йшлося про примусове розвантаження сотень мегават потужності, то вже у 2020 році диспетчери будуть змушені зупиняти тисячі мегават, включаючи дешеві атомні енергоблоки, а також самі ВДЕ.

Безумовно, за відновлювальною енергетикою майбутнє. Однак в українській енергосистемі «зелена» енергетика витісняє з базового графіка традиційну не на основі економічної конкуренції, а внаслідок безконтрольного і хаотичного спорудження поновлюваних джерел за найвищими в Європі тарифами і на умовах «бери або плати», які діють для ВДЕ в Україні.

За підсумками 2019 року ВДЕ зроблять електроенергію загальною вартістю 28 млрд грн з подальшим прогнозним збільшенням цієї цифри у 2020 році до 49,5 млрд грн, що складе чверть загального обігу енергоринку. Що буде далі – не знає ніхто. До кінця цього року загальна потужність об'єктів відновлюваної генерації досягне 5,5 ГВт, при цьому на руках у потенційних інвесторів знаходяться технічні умови і є законне право на приєднання до електромереж нових об'єктів ще на 11 ГВт потужності.

ГАЕС закачують воду в денний час. Гідроакумулююча електростанція за своєю природою працює з негативним коефіцієнтом і витрачає на закачування води в резервуари електроенергії більше, ніж видає в мережу. Сенс такого марнотратства в різниці між нічними і денними піковими тарифами. Вночі, коли електрика найдешевша, ГАЕС воду закачують, а в години пік скидають воду на гідротурбіни і продають дороговартісну електроенергію в мережу.

Однак внаслідок безконтрольного і незбалансованого нарощування потужності ВДЕ в енергосистемі – без споруди необхідних високоманеврових джерел, а також в умовах спаду енергоспоживання – економіка гідроакумулюючих станцій у країні виявилася перевернутою з ніг на голову.

Імпорт електроенергії при профіциті власної генерації. За експертними оцінками, потужність доступної та економічно ефективної генерації в Україні становить 35 ГВт при загальній встановленій понад 55 ГВт. При цьому Україна максимально використовує в зимовий час не більше 24 ГВт. Потрібно було дуже постаратися, аби в умовах тотального профіциту вдатися до імпорту електрики з країни-агресора. Особливо в умовах, коли «Укренерго» в листопаді місяці доводиться примусово зупиняти власні незатребувані потужності теплових енергоблоків, обмежувати «атомку» і ВДЕ, а також змушувати «Укргідроенерго» закачувати воду в резервуари ГАЕС внаслідок надлишку електроенергії на внутрішньому ринку.

Як вийти із зони турбулентності?

Що потрібно робити, щоб виправити ситуацію і забезпечити економічно ефективний і технічно збалансований розвиток української енергосистеми?

Відповіді на ці питання очевидні, і час від часу вони озвучуються в ЗМІ. Mind вибрав ключові, на наш погляд, пункти алгоритму виведення галузі з ручного управлінського хаосу:

1. Приборкати безконтрольну «зелену» хвилю в ціновому і кількісному сенсах, не вдаючись до ретроспективного перегляду «зелених» тарифів і уникнувши судових позовів з боку інвесторів. Серед можливих ключових сценаріїв: реструктуризація «зеленого» тарифу з його зниженням і продовженням періоду дії, а також обмеження термінів введення ВДЕ в експлуатацію, які дають право на отримання «зеленого» тарифу.
2. Прискорити роботу над впровадженням аукціонів на будівництво нових високоманеврових потужностей 1,5–2 ГВт, які збалансують роботу ВДЕ.
3. Почати поетапне підвищення ціни кіловат-години для населення і ліквідувати перехресне субсидування між побутовими і непобутовими споживачами.
4. Забезпечити запуск повноцінних конкурентних механізмів на внутрішньому енергоринку за допомогою виведення на вільний ринок «Енергоатому», а також створення ринку допоміжних послуг – це дозволить визначити реальну ринкову ціну послуг з балансування енергосистеми.
5. Прорахувати найоптимальнішу модель розвитку енергосистеми на основі сучасних технологій.
6. Розробити нову реалістичну Енергетичну стратегію розвитку країни на основі не тільки екологічної, а також соціальної та економічної складових.
7. Визначити централізовану структуру державного управління для розробки і реалізації єдиної енергетичної політики в країні.
8. Ухвалити новий закон про НКРЕКП і забезпечити максимальну функціональну незалежність регуляторного органу.

Однак чому ці добре відомі всім енергетикам завдання не виконуються? На наш погляд, цьому заважають такі причини.

П'ять ключових загроз енергетичній безпеці

1. Відсутність суверенної централізованої державної політики

Стан справ в українській енергетиці можна добре описати за допомогою так званої рівноваги Неша. Це така ситуація, коли жоден з гравців не може збільшити суму виграшу в односторонньому порядку, якщо інші гравці не змінюють своїх стратегій. Відносно до економічної дійсності «рівновага Неша» означатиме не що інше, як економічну рівновагу, коли пропозиція максимально ефективно задовольняє попит, і жоден з учасників ринку не зможе отримати додатковий прибуток за рахунок одностороннього змінення правил гри.

Якщо ж перекласти «рівновагу Неша», у її спрощеному розумінні, на енергетичну галузь, можна зробити висновок, що максимально рівноважною і збалансованою буде та енергосистема, яка найбільш оптимально поєднує інтереси всіх її учасників, включаючи як виробників, так і споживачів електроенергії.

Однак в українській енергетиці справи йдуть з точністю до навпаки. А саме: галузеві учасники прагнуть змінити правила гри в односторонньому порядку і на власну користь, внаслідок чого галузь працює в умовах перманентного управлінського хаосу, а енергосистема виявляється незбалансованою. Держава, як єдиний арбітр, при цьому відсутня.

В енергетичній галузі є «зелене», вугільно-теплове, атомне, інфраструктурне та феросплавне лобі. Однак дії всіх перерахованих сил різноспрямовані, а загальногалузеве лобі відсутнє.

На підтвердження сказаного досить навести два приклади:

Приклад перший: держава, в особі Кабміну, під час підготовки до запуску ліберального енергоринку фактично повністю самоусунулася від справ, навіть жодного разу не зібрала засідання координаційної ради з проведення реформи. Як основний драйвер реформаторського процесу виступила приватна ДТЕК.

Приклад другий: держава, в особі Верховної Ради і Кабміну, повністю пустила на самоплив «зелену» хвилю у вигляді активного спорудження ВДЕ, яка набула неконтрольованого і вкрай обтяжливого для економіки і споживачів характеру.

2. Домінування групових інтересів над загальними

Наслідком різноспрямованих дій учасників, а також відсутності централізованої державної політики, є й порушення в галузі одного з ключових принципів управління – узгодження групових і загальнодержавних інтересів.

В українській енергетиці в більшості прийнятих рішень, так чи інакше, домінують інтереси тих чи інших бізнес-адміністративних груп.

Найсвіжішим прикладом є скандальний імпорт електроенергії з Росії, навколо якого зіткнулися інтереси великих споживачів і виробників струму на тлі загальної незбалансованості загальнонаціональних інтересів.

Позиція споживачів: 18 вересня Верховна Рада дозволила імпорт електроенергії з Білорусі та Росії за двосторонніми договорами. До того імпорт електрики з країн, які не є членами європейського Енергетичного Співтовариства, дозволявся тільки на ринку на добу вперед і на балансуючому ринку. Таким чином, парламентарії надали споживачам можливість купувати російську електроенергію за вільними договорами і вільними цінами, що розширило можливості енергетичної експансії з РФ в Україну.

З 1 жовтня як один з імпортерів російського струму початку фігурувати компанія «Юнайтед Енерджі», яку пов'язують з Ігорем Коломойським.

Автори закону аргументували свою позицію наміром обмежити монополію енергохолдингу Ріната Ахметова ДТЕК на українському конкурентному ринку і знизити ціну кіловат-години для промислових споживачів. З точки зору національної економіки їхня позиція виглядала як би виправданою. Адже це енергетика існує для споживачів, а не навпаки. І якщо внутрішній виробник не здатний надати покупцеві електрику за конкурентною ціною, на ринку слід створити конкуренцію за рахунок імпорту.

Позиція виробників: проте кардинально протилежну позицію зайняли лобісти української теплової генерації, і зокрема ДТЕК. Інформаційний простір країни переповнився погрозами зупинки вітчизняних ТЕС, зриву інтеграції України з європейською енергосистемою ENTSO-E і навіть зняттям санкцій з Росії. Чому Захід повинен був зняти санкції з РФ саме через електроенергії, тоді як Україна купує у північного сусіда скраплений газ, солярку, ядерне паливо і вугілля широким потоком, залишилося незрозумілим.

Позиція національних інтересів: очевидно, що імпорт електроенергії з Росії якщо і слід було розширювати, то лише після створення в країні реального конкурентного енергоринку. Для виконання такого завдання необхідно було спробувати змінити механізм ПСО, вивести на вільний ринок хоча б 30% електрики «Енергоатому», а також почати процес підвищення тарифів на кіловат-годину для населення.

3. Дисбаланс між правами і відповідальністю

На думку голови Першої енергетичної асоціації України Василя Котка, в енергетиці порушений принцип балансу між правами і відповідальністю. А саме: структури, які повинні нести відповідальність за реалізацію енергетичної політики, не мають належних повноважень, і навпаки – ті, хто приймають рішення, не відповідають за їхні наслідки.

Наочним прикладом є практика затвердження «зелених» тарифів Верховною Радою на законодавчому рівні, хоча парламент конституційних повноважень щодо тарифоутворення не має. При цьому НКРЕКП виявилася повністю відстороненою від реального тарифного процесу в «зеленій» енергетиці, а її роль звелася виключно до арифметичного дії з перемножування двох величин, передбачених законом, для формального визначення розміру тарифу. Дальше – більше. Такі інституційно утворюючі структури, як профільне міністерство і НЕК «Укренерго», чи то з формальних причин, чи то в силу власного небажання, заявили про відсутність у них можливості обмежувати видачу техумов на приєднання нових ВДЕ до мережі, а значить можливості обмежувати обсяги спорудження нових «зелених» об'єктів.

У результаті стахановські темпи експансії «зеленої» генерації в Україні були продиктовані виключно політичним вибором – без урахування таких факторів, як: економічні наслідки для споживача, профіцит генеруючих потужностей в Україні, нераціональна географія розміщення ВДЕ, а також обмежені можливості національної енергосистеми балансувати нові альтернативні потужності.

Подібна практика в корені суперечить європейській. Зазвичай у країнах ЄС системний оператор (аналог «Укренерго») надає інвестору право підключення до електромереж тільки на основі ретельного аналізу впливу нового об'єкта на роботу енергосистеми в цілому. При цьому рішення системного оператора базуються на моделюванні оптимальних діапазонів роботи енергосистеми з урахуванням факторів енергетичної безпеки.

4. Інституційна слабкість регулятора

В Україні протягом останніх двох десятків років багато говорять про важливість незалежного статусу регулятора. Однак реальна незалежність НКРЕКП визначається не стільки відсутністю формальної підпорядкованості президенту або Кабінету Міністрів, скільки функціональними правами і можливостями Нацкомісії.

Можна бути тричі незалежним законодавчо від усіх гілок влади, але не мати можливості встановлювати тарифи для «зеленої» генерації або для населення. Кому такий слабосилий незалежний регулятор буде потрібен?

Ось що повідомив Mind Василь Котко: «На етапі підготовки законопроєкту про введення «зелених» тарифів я пропонував включити в закон норму, що зобов'язує НКРЕКП здійснювати аналіз відповідності рівня «зелених» тарифів умовам виробництва електроенергії, які постійно змінюються. На підставі такого аналізу пропонувалося делегувати Нацкомісії право кожні два роки вносити пропозицію Верховній Раді про коригування тарифів для знову споруджуваних альтернативних об'єктів. І якби тоді це зробили, не було б тієї ситуації з введенням нових потужностей ВДЕ, особливо ВЕС, яку ми мали цього року – останнього року надання права на «зелений» тариф перед введенням аукціонів».

Другий приклад. Як відомо, НКРЕКП під час підготовки до запуску ліберальної моделі енергоринку спочатку планувала, що «Енергоатом» працюватиме в ринку, як всі інші генкомпанії. При цьому зобов'язання ПСО перед населенням планувалося здійснювати за допомогою компенсаційних виплат з власного доходу. За такого сценарію атомники могли конкурувати на рівних з тепловою генерацією, а Україна могла б уникнути багатьох проблем, що існують в енергоринку на сьогодні.

Однак Кабінет Міністрів особисто затвердив інший механізм ПСО – кардинально відмінний від первісної версії НКРЕКП.

Практично у всіх країнах з конкурентними моделями енергоринків саме державний регулятор є всесильним органом, що визначає загальні для всіх учасників правила гри. Тоді як міністерство енергетики навіть не у всіх країнах існує. Сама ідеологія конкурентного ринку апріорі передбачає максимальне звуження державою управлінських функцій з відповідним розширенням регуляторних. Адже саме регулятори відповідають за загальний баланс інтересів між енергетиками та їхніми споживачами, і саме від ефективності регуляторної діяльності залежить кінцева ціна кіловат-години для споживача.

5. Інформаційні «мильні бульбашки» як інструмент дезінформації громадськості

Ключовим недоліком енергетичної галузі є також відсутність об'єктивної інформаційної політики. Якщо проаналізувати відображення енергетичних проблем у медійній сфері, неважко помітити, що інформаційне поле концентрується переважно за лініями локальних протистоянь між великими галузевими учасниками.

«Енергоатом – ДТЕК – Енергоатом», «Коломойський – Ахметов – Коломойський», «Міненерго – Укренерго – Міненерго» – ось лише найчастіші лінії розколу, які визначають в основному уявлення громадськості про стан справ у стратегічній галузі країни. Ці уявлення багато в чому перебільшені, уривчасті, розірвані та не дозволяють спостерігачеві отримати повну і об'єктивну інформацію про те, що відбувається.

Не дивно, що енергетика на такому тлі стає заручницею надмірної політизації галузі з надуванням штучних інформаційних «мильних бульбашок». Одна з них – теза про неприпустимість підвищення енерготарифів в Україні. Ця теза є істотним гальмом у проведенні енергетичних реформ і являє собою по суті ведмежу послугу для споживача.

Політичні спекуляції навколо галузі змушують ще раз звернутися до спадщини нобелівського лауреата з економіки Джона Неша. Адже якби галузеві учасники у своїй інформаційній політиці побільше концентрувалися на системних загальногалузевих питаннях, вони могли б набагато швидше досягти взаємоприйнятної рівноваги і вирватися з порочного кола міжусобиць і хронічних, але вирішуваних проблем.