Ловкость рук и никакого шантажа: за что телеком хотят обложить штрафами

«Не удивлюсь, если вскоре найду «полезные» для телеком-рынка новации в законопроекте о лесозаготовках», – как-то прокомментировал растущий уровень умения маскировать непопулярные инициативы профильный эксперт. До такого high level отечественные инициаторы законодательных изменений еще не поднялись. Хотя продолжают «радовать» интересными примерами. Недавно в ВР зарегистрирован законопроект №10135 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины о сокращении перечня видов хозяйственной деятельности, подлежащих лицензированию». На первый взгляд, у документа – простая и благая цель: дерегуляция. Но иллюзия исчезает после прочтения текста. Mind попросил представителей крупных и мелких игроков телеком-рынка, а также сторонних юристов расставить точки над «i». 

Слова и дело. «Цель принятия проекта закона – уменьшение административного давления на субъектов хозяйствования, упрощение начала и ведения бизнеса путем устранения излишних ограничений в осуществлении хоздеятельности в сфере телекоммуникаций», – подчеркивается в пояснительной записке к документу, подписанной первым вице-премьер-министром, руководителем МЭРТ Степаном Кубивым. В самом законопроекте предлагается заменить лицензирование видов деятельности в телеком-сфере простым уведомлением регулятора о начале работы.

Отличная новация, полагают участники рынка. Только она вступила в силу уже более года назад – с 1 января 2018-го после принятия поправок к закону «О лицензировании видов хозяйственной деятельности». Авторы документа об этом знают, но уверяют, что нужно устранить правовую коллизию: телеком-регулятор вынужден руководствоваться древним законом «О телекоммуникациях», в котором есть нормы о лицензировании.

Инициатор законопроекта – Кабмин – немного лукавит. Во-первых, еще летом прошлого года BRDO подготовил проект постановления КМУ, устраняющий эту коллизию. «В госбюджете на 2018 год поступления от выдачи таких лицензий вообще не предусмотрены, а НКРСИ планирует собрать 12 млн грн сборов», – рассказывали тогда в BRDO. Для принятия постановления не нужно было проходить девять кругов парламентского ада, но документ почему-то не дожил до утверждения. «Постановление не принято. Было поручение Степана Кубива доработать и внести на заседание Кабмина. МЭРТ пока его не выполнило», – перед публикацией статьи уточнили Mind в BRDO.

Во-вторых, правовая коллизия могла быть устранена еще раньше, но не принятием латающего одну дыру документа. В парламенте уже несколько лет пылится законопроект «Об электронных коммуникациях» – свод правил, разработанный на замену устаревшего закона «О телекоммуникациях».

«Изменения, которые предлагаются внедрить законопроектом №10135, не новы – они уже предусмотрены законопроектом №3549-1 «Об электронных коммуникациях», который зарегистрирован в ВР более трех лет назад и предлагает более комплексный подход как к вопросу упрощения ведения бизнеса и дерегуляции, так и имплементации положений Соглашения об ассоциации с ЕС. Считаем, что проект закона №10135 частично решит проблему, оставляя другие – намного более важные – вопросы без ответа», – подчеркивают юристы lifecell.

Схожее мнение у руководителя компании «Телекон», члена правления ИнАУ Константина Жакуна: «Это «латание дыр» старого законодательства, вместо продолжения системной работы над новыми законопроектами, которая ведется уже пару лет».

Юрист юридической фирмы «Астерс» Мария Бокач поясняет, что в 2018 году НКРСИ опубликовала уведомление, в котором обосновала необходимость продолжить получение лицензий. «Возможность внедрения регистрационного принципа НКРСИ связывает с необходимостью принятия комплексного решения, которое бы предусматривало и усиление полномочий регулятора. НКРСИ надеялась на принятие законопроекта «Об электронных коммуникациях». Как известно, парламент не справился с задачей, и этот в общем неплохой законопроект отложен «в долгий ящик». Однако неопределенность не может быть вечной, учитывая обязательства Украины в соответствии с Соглашением об ассоциации с ЕС. Поэтому появление точечного законопроекта – вполне ожидаемо», – рассказывает Мария Бокач.

В «Укртелекоме» также считают, что правовую коллизию нужно оперативно устранять. «Отраслевой регулятор фактически продолжил руководствоваться нормами закона «О телекоммуникациях» и не прекратил выдавать, продлевать и переоформлять лицензии на отдельные виды деятельности», – отмечает директор департамента регуляторного обеспечения «Укртелекома» Андрей Каленский.

Причем здесь штрафы? В пояснительной записке – ни слова о санкциях, лишь о дерегуляции во благо участников рынка. В самом же законопроекте им посвящен целый раздел. Во-первых, предлагается минимум в пять раз увеличить размер штрафов за нарушение действующих правил в телеком-сфере и за неуведомление регулятора о начале работы:

• За первое нарушение – 500–1000 не облагаемых налогом минимумов доходов граждан (НМДГ), или 8500–17000 грн (по действующему законодательству – 100–200 НМДГ).
• За повторное в течение года – 1000–2000 НМДГ, или 17000-34000 грн (сейчас 200–300 НМДГ).

Во-вторых, в законопроекте инициируется запуск дополнительных санкций:

• За предоставление недостоверной или неполной информации в уведомлении о начале хоздеятельности – 1000–2000 НМДГ.
• За нарушение срока уведомления обо всех изменениях данных, указанных в уведомлении о начале осуществления хоздеятельности – 500–1000 НМДГ.

За что сейчас штрафуют телекомщиков? По словам Константина Жакуна, чаще санкции накладывают из-за несоответствия договора на предоставление телеком-услуг требованиям законодательства; игнорирования обращений абонентов с жалобами на предоставляемые услуги; реже из-за отсутствия проектной документации, договоров аренды, использования несертифицированного оборудования. «Но в большинстве случаев сейчас штрафуют и проверяют пользователей радиочастотного ресурса и телефонии – лицензионных видов деятельности. А тех, кто ее не осуществляет, почти не трогают. В реестре операторов, провайдеров НКРСИ – около 7000 записей: нужны серьезные ресурсы регулятора, чтобы всех проверять. В законопроекте они, кстати, тоже не предусмотрены», – поясняет Жакун.

Соответствует ли нарушениям предлагаемый размер штрафов? Глава правления ИнАУ Александр Федиенко полагает, что крупные штрафы для лиц, которые работают без уведомления, – неплохая инициатива.

Константин Жакун считает: предлагаемые штрафы неадекватны размеру того ущерба, который может нанести деятельность оператора, провайдера телекоммуникаций. «Думаю, создается заградительный барьер для «выдавливания» с рынка игроков. Ведь проверяющий всегда приходит с целью оштрафовать. Возможно, реальная цель законопроекта – перераспределение рынка в пользу очень крупного телеком-бизнеса. Потому что выдержать штрафы в размере 30 000 грн за, например, «нарушение требований относительно содержания договора об оказании услуг» небольшим игрокам будет тяжело», – отмечает руководитель «Телекон».

Впрочем, крупные игроки также не в восторге от новаций. «Увеличение штрафов вряд ли можно назвать эффективным рыночным инструментом. На наш взгляд, нужно комплексно реформировать рынок в духе лучших регуляторных практик Евросоюза, упрощая условия деятельности бизнеса и взвешенно оценивая реальную базу для штрафов», – отмечает директор по корпоративному управлению и контролю «Vodafone Украина» Ольга Дейнега.

По мнению Марии Бокач, рост административной ответственности – не совсем релевантный способ регулирования рынка исходя из адекватных целей и задач регулятора. «Но если учитывать, что после отмены лицензирования у телеком-регулятора (и без того «слабого» по наличию надлежащих полномочий в сравнении с европейскими аналогичными органами) пропадает механизм влияния через контроль лицензионных условий, то в законопроекте также ожидаемо прописываются другие механизмы – установление админответственности. Похоже, что невозможность выполнить в полном объеме обязательства в соответствии с принципами ЕС регулирования рынка, не оставляют НКРСИ выбора», – полагает юрист.

Другие спикеры иронизируют, что пока нет адекватного механизма взимания штрафов – их размер рынку не страшен. «Более важным фактором является наличие процедуры наложения штрафов на всех нарушителей без исключения, что в настоящее время процессуально невыполнимо, даже с учетом предложенных изменений. Поэтому акцентировать внимание необходимо не на росте сумм штрафов, а на процессе их безоговорочного взыскания», – полагают в lifecell.

Помогут ли новшества вывести игроков из тени? По мнению Константина Жакуна, теневого рынка уже почти не существует. «Сейчас вход очень простой – отправляешь уведомление и через максимум 30 дней появляешься в реестре НКРСИ и можешь законно работать. Потому, думаю, в «тени» остался только микро-рынок. А вот когда штрафы станут большими, оставаться в «тени» или вернуться туда – станет выгодно», – полагает эксперт.

Андрей Каленский говорит, что законопроект затрагивает «серых» игроков – тех, кто действуют без регистрации в реестре НКРСИ, не подает отчетность регулятору и Госстату, не создает служб поддержки абонентов, не ведет надлежащий мониторинг качества услуг, использует несертифицированное оборудование. «Такие провайдеры фактически действуют на рынке бесконтрольно, демпингуя за счет экономии как путем «клонирования» ФОП, так и выплаты зарплат «в конвертах». И важно сосредоточиться на механизме применения штрафов к субъектам, которые действуют вне рамок правового поля. Но сегодня еще нет ни зарегистрированных в Минюсте «Правил осуществления деятельности в сфере телекоммуникаций», о которых идет речь в законопроекте, ни четкого перечня телеком-услуг с их описанием и правилами предоставления», – рассказывает директор департамента регуляторного обеспечения «Укртелекома».

Мария Бокач считает, что одну из целей законопроекта связывают с мотивами вывода бизнеса из тени. «В какой-то степени нормы документа будут этому способствовать. Но, как правило, риск штрафа в размере 17 000 грн при отсутствии иного комплексного воздействия, не был и не будет определяющим для игроков, практикующих недобросовестную конкуренцию», – уверена она.

Каковы шансы на принятие законопроекта парламентом? По мнению Mind, они достаточно велики. Бесконечно игнорировать сроки имплементации директив ЕС нельзя. Нужно демонстрировать хотя бы точечную расторопность. Поданный от имени премьер-министра Владимира Гройсмана законопроект поддержит парламентское большинство, а «небольшая» манипуляция с дерегуляцией и одновременным ростом штрафов останется незамеченной. Перефразируя классика: «У кого сейчас есть время читать законопроекты».

У участников телеком-рынка другое мнение. «Надеюсь, что шансы низки. Считаю этот законопроект бесполезным. Рассчитываю, что подключатся профильные ассоциации и донесут мнение: эффективнее принимать комплексные решения и готовить их для отрасли в профессиональных рабочих группах (как мы это делали с законом о доступе к инфраструктуре), чем тратить бесценное время депутатов ВРУ с предложением «залатать дыры» в профильном законе 15-летней давности», – отмечает Константин Жакун.

В «Укртелекоме» полагают, что у законопроекта будут как сторонники, так и противники. «Многих игроков рынка доступа в интернет устраивает сегодняшней статус-кво в виде отсутствия правил осуществления ими деятельности на рынке и какого-либо существенного регулирования», – резюмирует Андрей Каленский.