Голова Консультативної місії ЄС в Україні: «Показник відповідності українського законодавства законодавству Євросоюзу поки що технічно дорівнює 0%»

Консультативна місія ЄС в Україні (EUAM Ukraine) була створена 2014 року й займається наданням консультацій щодо реформування цивільної безпеки. Цей сектор включає правоохоронні органи й установи системи верховенства права – зокрема МВС, Міністерство юстиції, Нацполіцію, органи прокуратури, СБУ та Державну прикордонну службу. Реформування всіх перелічених органів є серед євроінтеграційних зобов’язань України. З огляду на це Mind зустрівся з головою EUAM Ukraine і обговорив з ним низку важливих питань: зокрема, допомогу Місії Україні в питанні реформування на шляху вступу до ЄС, корупційні прояви в нашій судовій системі та їх подолання, проблеми вітчизняної митниці, прикордонної служби та СБУ, співпрацю з українськими антикорупційними органами, а також допомогу Місії в розслідуванні міжнародних злочинів рф.

Про наближення українського законодавства до норм ЄС

–  EUAM Ukraine бере активну участь у процесі підготовки Україною реформ для вступу до ЄС, що мають розлогий спектр галузей (правова, економічна, податкова). Наскільки нині наше законодавство відповідає євростандартам і у якій перспективі ми станемо частиною ЄС?

–  Зазвичай, коли країна стає кандидатом на членство в ЄС, є багато процедурних моментів, через які слід пройти, зокрема в законодавчому регулюванні, щоб гармонізувати його з правом Євросоюзу. І тут є дві ключові складові: так званий Acquis ЄС (правовий доробок ЄС) і європейські стандарти.

Якщо йдеться про правовий доробок ЄС, то ми говоримо про своєрідний звід всього законодавства ЄС, принципів і мети політичних угод, резолюцій і декларацій Євросоюзу тощо. І в цьому разі Україна має імплементувати у своє правове поле тисячі різних нормативно-правових актів ЄС. Це тривалий процес у тісному партнерстві Єврокомісії та країни-кандидата, який відбувається поетапно.

Щодо євростандартів, то тут мова, наприклад, про політичні й економічні свободи, зокрема права людини, верховенство права, належне врядування (good governance), боротьбу з корупцією та різні технічні питання.

Коли ви запитуєте про кількісні показники в оцінці відповідності українського законодавства законодавству ЄС, то поки що цей показник технічно дорівнює 0%, оскільки така оцінка ще не завершена. Але, безумовно, багато роботи вже зроблено українським урядом і Верховною Радою у підготовці до імплементації європейських стандартів. Коли ЄС погодить дату початку переговорів про вступ, тоді вже почнеться процес оцінювання, наскільки Україна наблизилася до стандартів ЄС. Та всім цим процесом займається Єврокомісія, і самі переговори відбуватимуться у Брюсселі.

– А що тоді робитиме EUAM Ukraine?

– Ми й надалі підтримуватимемо Україну, щоб допомогти їй якнайшвидше імплементувати євростандарти та – частково в деяких сферах – навіть потенційно деякі аспекти Acquis ЄС, якщо це буде погоджено з Єврокомісією. Але цей процес може тривати роками. Проте що швидше Україна зможе просунутися вперед по розділах, які слід погодити із законодавством і стандартами Євросоюзу – то швидше Єврокомісія зможе надати пропозицію про членство України в ЄС.

– Які основні перепони до глибшої та швидкої інтеграції України з ЄС (окрім війни) ви вбачаєте?

– Найскладнішим завданням, зазвичай, є імплементація так званих основоположних принципів – стандартів, що стосуються верховенства права, демократії, прав людини та боротьби з корупцією. Як правило, це одні з останніх розділів, які закриваються при оцінці відповідності європейським стандартам.

Про проблеми української судової системи та їх розв’язання

– Як би ви прокоментували гучне викриття НАБУ торік тепер уже ексголови Верховного Суду Всеволода Князєва на хабарі у $2,7 млн?  Які бачите попереджувальні заходи щодо подібних ситуацій?

– Сам факт існування справи ексголови Верховного Суду України – це добрий знак. Адже ми бачимо, що навіть високопосадовці можуть поставати перед судом, коли вони вчинили злочин. ЄС ретельно спостерігає за всіма процесами, що стосуються боротьби з корупцією в Україні. Ба більше, в Україні діє спеціальна програма – Антикорупційна ініціатива ЄС в Україні (EUACI), яка займається саме питаннями, пов’язаними із запобіганням і протидією корупції.

Також ЄС, МВФ і різні європейські держави фінансують антикорупційні ініціативи в Україні та мають дуже високі очікування, що тут пануватиме належне врядування й відбуватиметься активна боротьба з корупцією. Саме тому ЄС разом з іншими міжнародними партнерами наполягає на посиленні ролі спецустанов, що в Україні борються з корупцією (НАБУ, САП, НАЗК тощо).

Звісно, перед Україною ще довгий шлях, але EUAM Ukraine продовжує співпрацювати з органами сектору цивільної безпеки (Нацполіцією, Прикордонною службою, СБУ тощо), аби пришвидшити вступ України до ЄС. Наприклад, План дій до Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку перебуває на завершальній стадії доопрацювання (сам Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку затверджений Володимиром Зеленським у травні 2023 року. – Mind). Ми тісно співпрацювали з Офісом Генерального прокурора, підтримуючи весь цей процес.

На сьогодні План дій – на завершальній стадії узгодження. Ми очікуємо, що він буде затверджений найближчим часом. Але це не означає, що всі установи пасивно чекають, коли можна почати реформи. Вони вже знають, що потрібно робити, і вже проактивно розпочинають необхідні реформи. Ми бачимо це у зверненнях до нас про допомогу й підтримку їхніх реформаторських ініціатив. Адже, якщо реформи не будуть проведені, вступ України до ЄС може бути відкладено.

– На вашу думку, чи можна подолати корупцію в наших судах і хабарництво серед суддів (наприклад, опитування населення Київським міжнародним інститутом соціології за 2023 рік показало, що в людей зросла недовіра до суддів майже вдвічі й сягнула 61%, тоді як у 2022-му було 34%)?

– Якщо говорити про загальну підтримку судової системи України, то цим питанням опікується Єврокомісія – вона реалізує відповідні програми. EUAM Ukraine частково залучена до роботи із судовою системою в контексті кримінального правосуддя та судового переслідування за міжнародні злочини.

Широко визнано, що корупція в судовій системі й системі цивільної безпеки має бути подолана, щоб вона не стала головною перешкодою на шляху до членства України в ЄС. Це важливо й для європейських інвесторів, аби вони розуміли, що у спірній ситуації можуть звернутися до суду й отримати справедливе рішення. Незалежність і прозорість судової системи є основними елементами й для побудови довіри населення до судів.

Про корупцію на українській митниці та її реформування

– Ваш попередник, Антті Юхані Хартікайнен, під час своєї каденції акцентував увагу на українській митниці та дипломатично зауважував, що «коли постійно змінюються керівники – дуже важко провести якісь реформи». Як охарактеризуєте роботу нашої митниці та якість проведення нею доцільних реформ – з огляду на те, що від іноземних підприємців постійно чути нарікання на різноманітні прояви корупції?

– Процес реформування митниці та її процедур – ключове питання. Боротьба з корупцією, особливо на кордоні, є надважливим завданням, адже це також стосується взаємодії України з іншими державами ЄС. Тому ми співпрацюємо з Митною та Прикордонною службами й іншими установами в роботі над новою стратегією інтегрованого управління кордонами та планом заходів щодо її реалізації з врахуванням євроінтеграційного курсу України, що вимагає зокрема імплементації Шенгенських угод (Schengen acquis) і кращих євростандартів у сфері інтегрованого управління кордонами. Одним із прикладів того, як Місія допомагає нашим партнерам в боротьбі з корупцією в митних та інших органах, є запровадження використання бодікамер митниками під час роботи.

Принципи прозорості й підзвітності є ключовими в запобіганні корупції. Адже корупція є одним з елементів, які руйнують довіру не тільки громадян до органів влади, а й між відповідними службами, що перебувають по обидва боки кордону. Наразі ми працюємо над тим, аби допомогти нашим партнерам побудувати міцні відносини між митними та прикордонними службами, як з українського боку, так і з боку ЄС.

– На ваш погляд, у чому причини української корупції (зокрема, на митниці, у судах) – і чи можливо та як саме її викорінити?

– Якби панувала повна підзвітність і прозорість, то було б важко знайти місце для корупції. А коли вся система побудована на очікуванні корупції, то це означає, що систему та її функції слід змінити повністю.

Тобто реформування будь-якої служби має іти пліч-о-пліч із запровадженням різних інструментів для підзвітності та прозорості. Тому, наприклад, ми підтримуємо впровадження «Електронного суду» – системи електронного обміну процесуальними документами між судами, органами й установами системи правосуддя, між судом та учасниками судового процесу, між самими учасниками судового процесу, а також отримання інформації про стан і результати розгляду таких документів тощо. Вона надає можливість для повної прозорості, щоб уникати маніпуляцій.

Корупція проявляється на різних щаблях – високому (керівництво), середньому й так званому вуличному. Я родом із Данії, де один із найменших показників корупції у світі. Якщо в нас і є випадки корупції, то їхня кількість не більше 5–10 на рік. Пояснюється це просто: у Данії вкрай важко вчинити якісь корупційні дії, щоб тебе не спіймали. Тому саме зміна у способі мислення людей і в тому, як функціонують усі системи й держслужби, і є основними інструментами для подолання корупції.

– Наскільки я розумію, у Данії немає можливості для хабарів на митниці / у прикордонній службі / суді. А якщо хтось усе ж ризикне це зробити – які покарання / штрафи?   

– У Данії не існує жорсткої системи покарань, бо немає такої потреби. У нас дуже низький рівень злочинності. Навіть якщо спробувати дати комусь із данських держслужбовців хабаря – навряд чи вдасться, бо є дуже висока ймовірність, що відповідні органи будуть негайно про це сповіщені.

Про співпрацю EUAM з українськими антикорупціонерами    

– А як EUAM Ukraine працює у питанні боротьби з корупцією з нашими антикорупційними органами (САП, НАБУ, НАЗК)?

– Саме Антикорупційна ініціатива ЄС в Україні (EUACI) співпрацює з цими органами. EUAM Ukraine здебільшого має з ними контакти, коли проводить тренінги щодо посилення спроможностей. Наприклад, з тематики OSINT – розвідки на основі відкритих джерел або цифрових даних і цифрової криміналістики. Це інструменти, які ці органи можуть використовувати при розслідуванні певних справ.

У нашій Місії також є експерти з питань фінансових злочинів, організованої злочинності, контрабанди тощо. Так ми допомагаємо Україні в розбудові спроможностей, щоб відповідні органи могли розслідувати різні справи.      

– А з Бюро економічної безпеки ваша Місія працює (адже у БЕБ та сама проблема, що й на митниці – постійно змінюються керівники)?

– На певному рівні – так. Але зараз у БЕБ новий мандат, і поки ми з’ясовуємо з іншими партнерами ЄС, як і ким буде надаватися підтримка бюро. Проте сьогодні вже є досить чіткі очікування, що БЕБ повністю реформують, аби забезпечити ефективні й результативні розслідування фінансових злочинів.  

Про ситуацію на кордоні та вдосконалення Прикордонної служби

– А які б ви виділили наразі основні проблеми українських прикордонників? Які реформуючі процедури слід пришвидшити, що посилити і які зміни вдалося втілити?

– Ми тісно співпрацюємо з Прикордонною службою, яка наразі проходить процес реформування. Для нас важливо допомогти в розбудові її спроможностей, щоб протидіяти транскордонній злочинності.

Іншим важливим елементом є налагодження співробітництва між відомствами, що присутні на кордоні. Якщо вони зможуть якомога краще обмінюватися інформацією між собою, у тому числі щодо спільних операцій – це допоможе мінімізувати негативні процеси, які наявні на українському кордоні.

Про ініціативу «Шляхи солідарності Україна – ЄС»  

– EUAM Ukraine долучилася до ініціативи «Шляхи солідарності Україна – ЄС», спрямованої на збільшення українського сільгоспекспорту та двосторонньої торгівлі через підтримку максимально ефективних процедур на кордон. Які успіхи на цьому шляху й у чому роль вашої Місії (зокрема, наскільки вдалося примножити експорт української продукції)?

– Після початку повномасштабного вторгнення росії в лютому 2022 року наша Місія адаптувала свою роботу та з березня 2022-го активно долучилася до посилення прикордонних операцій і сприяння міжнародній торгівлі в рамках ініціативи «Шляхи солідарності». Одним із ключових досягнень стало створення двосторонньої українсько-румунської Робочої групи з питань митниці та інфраструктури 19 травня 2022 року. Ця робоча група зосередилася на міжнародному співробітництві в рамках «Шляхів солідарності», при цьому пріоритетом залишивши питання забезпечення безпеки кордонів.

Зусилля робочої групи призвели до відчутних результатів, зокрема відкриття двох пунктів пропуску «Красноїльськ – Вікову де Сус» і «Дяківці – Раковець». Крім того, робоча група реалізувала два пілотні проєкти, спрямовані на вдосконалення митних операцій, а саме: щодо попереднього обміну інформацією та системи раннього попередження. Ці ініціативи підвищили ефективність і безпеку перетину кордону.

Крім того, 18 жовтень 2023 року уряди України й Румунії затвердили генеральний план розбудови інфраструктури кордону, який передбачає структурований підхід до модернізації прикордонної інфраструктури.

На основі цих досягнень 5 травня 2023-го EUAM Ukraine ініціювала створення тристоронньої українсько-румунсько-молдовської Робочої групи з питань митниці та інфраструктури. Ця група має поширити успішні практики роботи українсько-румунського кордону на всі кордони України з країнами ЄС. Просуваючи платформу митного співробітництва на базі цієї тристоронньої групи й у тісній співпраці з DG MOVE (Генеральний директорат з мобільності і транспорту), EUAM Ukraine має намір посилити міжнародне співробітництво і сприяти оптимізації прикордонних процесів.

Нещодавно EUAM Ukraine підписала робочу угоду з FRONTEX, аби підтримати їх функціонування на українському боці кордону. Також ми сприяємо розвитку морського управління кордонами, щоб Україна могла експортувати товари морськими шляхами. Тому чим більше Україна зможе налагодити всі системи й адаптувати законодавчі положення до стандартів ЄС (боротьба з контрабандою, організованою злочинністю) – тим швидше матиме доступ до європейського й глобального ринків.   

Згідно з новим мандатом, який набуде чинності 1 червня 2024 року, EUAM Ukraine продовжить пріоритезувати питання інтегрованого управління кордонами, що відображає незмінну прихильність Місії до підтримки інтегрування України до європейського простору.  

Про те, що не так із СБУ  

– У своєму торішньому інтерв’ю ви зазначили, що «СБУ має працювати як служба безпеки відповідно до практики інших європейських країн». Що не так із СБУ – які зауваження до її «неєвропейської» роботи?

– Для структури, яка працює у сфері контррозвідки, важливо зосереджуватися саме на питаннях контррозвідки. Тому в процесі реформування органів сектору цивільної безпеки слід ретельно вивчити, хто і який мандат має, чим опікується. Також важливо забезпечити незалежність таких структур, аби вони могли виконувати свої обов’язки без стороннього впливу. Бо в європейській системі всі структури працюють незалежно й розслідують лише ті справи, щодо яких мають компетенцію.

Це чіткий європейський стандарт, коли не може бути будь-якого втручання в хід розслідування чи судовий розгляд. Отже, вся система мусить бути побудована так, щоб кожна структура могла незалежно виконувати свої завдання й мати контроль над своїми процесами. Це також ключовий елемент верховенства права. Саме тому ми співпрацюємо з Верховною Радою, аби побудувати систему демократичного нагляду над усіма структурами, які належать до сектору цивільної безпеки.

Про допомогу EUAM у розслідуванні воєнних злочинів та ймовірність відповідальності верхівки рф

– EUAM Ukraine допомагає у розслідуванні міжнародних злочинів росії. Як саме (чи є реальне посилення спроможності наших інституцій і установ із розслідування й судового переслідування міжнародних злочинів, зокрема воєнних) і в яких регіонах України зосереджуєте свою роботу?

– З початку повномасштабного вторгнення Україна зареєструвала понад 130 000 кримінальних проваджень, пов’язаних із війною, що перевищує можливості національних органів влади ефективно їх розслідувати. Тому Місія значно розширила свою експертизу та спроможність, посиливши команду, яка займається міжнародними злочинами, щоб допомогти нашим українським партнерам.

EUAM Ukraine надає стратегічні консультації Департаменту протидії злочинам, вчиненим в умовах збройного конфлікту, Офісу Генерального прокурора та пропонує практичну підтримку обласним прокуратурам і правоохоронним органам.

Ми беремо активну участь у різних ініціативах і форумах, присвячених боротьбі з міжнародними злочинами, зокрема в Групі стратегічного діалогу щодо забезпечення відповідальності для України (the Dialogue Group on Accountability for Ukraine), Міжнародному центрі з переслідування за злочин агресії проти України (ICPA) та Консультативній групі з питань найтяжчих міжнародних злочинів (ACA) для України.

З березня 2023 року ми стали співорганізаторами серії конференцій «Об’єднані заради справедливості», перша з яких відбулася у Львові в березні 2023-го. У рамках цього проєкту ми співпрацюємо з Офісом Генерального прокурора, щоб зосередити увагу на конкретних різновидах воєнних злочинів, таких, як злочини проти довкілля / культурної спадщини.

Щодо злочинів проти культурної спадщини, то йдеться не лише про руйнування історичних будівель чи розкрадання предметів мистецтва – це спроба росії знищити всю українську ідентичність. Саме тому EUAM Ukraine підтримує генпрокурора Андрія Костіна та Офіс Генерального прокурора в організації серії конференцій «Об’єднані заради справедливості» щодо злочинів проти культурної спадщини, де міжнародні політичні діячі та експерти обговорювали саме цей різновид воєнних злочинів.

На оперативному рівні ми проводимо тренінги на теми, пов’язані з міжнародними злочинами, для представників Офісу Генерального прокурора та облпрокуратур, Нацполіції, СБУ, ДБР, університетів системи МВС і Національної школи суддів України.

Щоб підтримати розбудову спроможностей наших партнерів, зокрема забезпечення їх необхідним обладнанням для ефективного розслідування складних злочинів, пов’язаних із війною, ми сприяли передачі їм ІТ-обладнання та засобів зв’язку, засобів зберігання даних, наборів і конвертів для проведення криміналістичних експертиз, броньованих автомобілів, сонячних панелей та електростанцій.

Сподіваємося, що в майбутньому всі ці міжнародні злочини можуть бути розглянуті в рамках того чи іншого міжнародного трибуналу, створеного за рішенням міжнародного співтовариства. Але вражає те, що Україна вже зараз, під час війни, просувається у розслідуванні та побудові справ проти можливих злочинців, і що в деяких справах уже винесені вироки. Зазвичай уся робота з притягнення до відповідальності за міжнародні злочини починається лише після завершення війни.

– А що Україна має вдосконалити у процедурі розгляду справ проти рф і які перспективи притягнення до відповідальності військово-політичного керівництва росії?

– Складне питання… Звичайно, розгляд усіх проваджень із розслідування міжнародних злочинів – це дуже багато роботи. Якщо йдеться про міжнародні злочини, то, згідно з Римським статутом, їх є 4 види: злочин агресії, геноциду, злочини проти людяності та воєнні. У Гаазі вже працює центр, який займається саме злочином агресії, щоб побудувати одну велику справу проти військово-політичного командування рф. Зараз відбуваються переговори стосовно того, у рамках якого спецтрибуналу розглядатимуться ці провадження.

Отже, багато чого залежатиме від того, яку законодавчу базу використають для Міжнародного суду (який, сподіваюсь, все ж таки буде створено). Тому тут немає простої відповіді. До того ж такі справи можуть тривати багато років.

Якщо згадати Косово й Боснію, то починаючи з 1990-х років  і дотепер тривають судові процеси. Але Україна рухається набагато швидше, бо вже під час війни здійснює розслідування цих злочинів. Адже притягнення до відповідальності винних у міжнародних злочинах є важливим не лише для України, а й для Європи й усього вільного світу.