Європейський експерт із митних питань: «Від прозорості митниці залежить конкурентоспроможність національного бізнесу»
Вітяніс Алішаускас – про подолання корупційних ризиків, новий Митний кодекс України, вимоги ЄС і досвід Литви
Програма EU4PFM (EU Public Finance Management Support Programme for Ukraine) – масштабна ініціатива Євросоюзу з підтримки управління державними фінансами в Україні. Одним із її ключових напрямів є митна реформа. А саме – реформування Держмитниці, модернізація її IT-систем відповідно до європейських вимог (комп'ютеризована транзитна система NCTS для обміну митними даними, система управління ризиками) та боротьба з корупцією всередині органу. Відповідно в полі уваги організації – розробка нового Митного кодексу України на основі аналогічного документа ЄС і впровадження європейських практик в українські реалії.
У рамках спецпроєкту «Зона контролю: митниця» Mind зустрівся з ключовим міжнародним експертом із реформування митниці Програми EU4PFM – Вітянісом Алішаускасом, який прибув до Києва лише на кілька днів для участі у форумі «Митна платформа – 2026. Інститут Авторизованого економічного оператора та NCTS як інструменти євроінтеграції».
Основною темою бесіди став проєкт нового Митного кодексу – наскільки українською стороною (Мінфіном і Держмитницею) враховано зауваження та побажання європейських колег. Поговорили й про те, чи доцільно наділяти зараз українську митницю функціями слідчого органу та як це вплине на боротьбу з контрабандою всередині митної структури. У цьому контексті вельми наочним може стати досвід Литви, яка раніше стикалася з аналогічними викликами.
Про коригування нового Митного кодексу України під нормативи ЄС
– У січні цього року Європейська комісія (ЄК) надала українській стороні свою оцінку проєкту нового Митного кодексу України, який створюється на основі Митного кодексу ЄС (далі – МК). Експерти програми EU4PFM також були залучені до оцінювання. Чи можете вже сказати: які саме пропозиції врахували українські Мінфін і Держмитслужба, а які – ні?
– Коли Україна стала кандидатом у члени ЄС, у неї з'явилося зобов'язання трансформувати національне законодавство відповідно до європейського (зокрема, і митних норм). І мета згаданої оцінки – вивчити, чи всі норми законодавства ЄС перенесені до українського. Для цього під кожну статтю законів ЄС ми шукали відповідні статті в законах України.
Європейське законодавство не надто розлоге, а сам Митний кодекс ЄС – лише близько 145 сторінок. Але Україна вирішила у свій новий МК вкласти набагато більше – кількість сторінок збільшена у чотири-п'ять разів. Тому ми оцінили проєкт також щодо того, чи не суперечать європейському законодавству й усталеній практиці ЄС додаткові нормативи, передбачені Україною.
Крім того, в окрему групу було виділено положення, актуальні лише для країн – членів Євросоюзу. Наприклад, обмін даними між країнами – членами ЄС тощо. Їхню імплементацію необхідно відкласти до моменту вступу України до Євросоюзу. Також ідентифіковані норми, які не цілком відповідають Митному кодексу ЄС, проте до приєднання України та введення в дію європейських норм вони потрібні в національному законодавстві.
Щоб пояснити нашу позицію та дати відповідні рекомендації щодо доопрацювання, ми організували кілька консультацій із міжнародними експертами, визнаними одними з найкращих у сфері європейського законодавства. Українські партнери висловили намір прийняти всі наші правки та пропозиції, щоб у результаті МК України повністю відповідав законодавству ЄС. Проте підсумкова оцінка документа проводитиметься лише після ухвалення закону парламентом і підписання президентом України.
– А які норми МК ви пропонуєте змінити та чому?
– Якихось кардинальних пропозицій у нас немає, оскільки вже кілька останніх років, особливо – останні два-три роки, український МК поступово та постійно оновлюється згідно із законодавством ЄС. Наприклад, у частині виконання програми авторизованих економічних операторів (АЕО), впровадження NCTS та транзитних спрощень.
Сподіваємося, що новий МК незабаром буде ухвалено, адже це перший ступінь створення правової основи для реальної митної реформи в Україні. Проте для інтеграції МК в українські реалії самого лише ухвалення цього закону недостатньо – необхідно буде виконати й два інші доволі складні завдання.
Про претензії бізнесу до митниці та чи нівелює їх новий Митний кодекс
– Зараз більшість претензій до роботи митниці – у застосуванні презумпції винуватості щодо бізнесу. Митники наділені повноваженнями, що дозволяють їм ставити під сумнів операції з оформлення товарів (збільшувати митну вартість, змінювати клас, впливати на походження, відмовляти в оформленні). Наприклад, у ЄС митниця має спочатку зважити ризикованість операцій, а вже тоді висувати претензії. Наскільки ці проблеми усунуті в проєкті МК?
– Уже зараз до українського законодавства перенесено частину європейських норм – зокрема, тих, які гарантують право бути вислуханим перед ухваленням несприятливого рішення. А також надають право користуватися спрощеннями, що надаються лише авторизованим, благонадійним економічним операторам. А саме : статус АЕО, окремі спрощення, які застосовують і без цього статусу, транзитні спрощення. До того ж авторизовані оператори заслуговують на вищий рівень довіри, вважаються менш ризикованими, їх рідше перевіряють.
Усі ці принципи будуть закріплені в новому Митному кодексі. Але треба враховувати, що коли встановлюється якась правова норма, то до повного практичного застосування може бути довгий шлях. І в країнах – членах ЄС минуло трохи часу, доки підприємці повірили в користь від отримання авторизації на митні спрощення.
Усі озвучені проблеми враховані в новому МК. У країнах – членах ЄС (особливо з колишнього радянського табору) до моменту ухвалення нинішнього UCC (на основі якого зараз і змінюється українське митне законодавство) була така сама ситуація: митні процедури не завжди були цілком зрозумілі, рішення не завжди приймалися на основі оцінки ризиків, а за якимись іншими критеріями тощо.
У ЄС «білий бізнес» вимагав прискорених митних процедур, а для цього необхідно було мінімізувати спектр митних перевірок. Адже від того, як працює митниця – контролює, керує та спостерігає за міжнародною торгівлею, залежить конкурентоспроможність національного бізнесу.
Набрання чинності новим Митним кодексом розв'яже ці питання в Україні, узаконивши ті самі правила, що й у європейських країнах. Але це відбудеться лише тоді, коли буде зроблено три основні кроки.
Перший – ухвалено новий МК, який повністю відповідає законодавству ЄС. Другий – розроблено та прийнято постановами Кабміну підзаконні акти. І третій, без якого імплементація МК неможлива, – належним чином забезпечена підтримка всіх процесів IT-системами, створеними за стандартами ЄС. Таких систем понад 20.
Зазначу, що у країнах ЄС вони створювалися та впроваджувалися багато років. В України залишилося близько двох років до очікуваного набуття чинності новим МК, який критично потребує як мінімум частини цих систем.
– Уже лунає критика, що з нового МК вилучено процедурні норми, які регулюють підстави для коригування митної вартості товарів митниками. Зрозуміло, що вони не є досконалими в українському законодавстві. Але повне їхнє скасування – без впровадження компендіуму (збірки норм за прикладом ЄС), який регулював би визначення класифікації товарів, їх походження та митну вартість – дасть більше можливостей необґрунтовано нараховувати митні платежі білому бізнесу. А це одна з основних проблем: зокрема, згідно з дослідженням EBA, 60% респондентів мають ці труднощі, і показник зростає. Як прокоментуєте?
– Ви маєте рацію: тут є проблема, і зі свого боку ми зробили відповідні коментарі. Але чи врахують їх українські партнери – побачимо в тексті проєкту кодексу, який буде внесено до парламенту.
У законодавстві ЄС митниця не має права виправляти (коригувати) дані митної декларації, у тому числі ті, що стосуються митної вартості, незалежно від того, є для цього підстави чи ні. Будь-які дані митної декларації можуть бути змінені лише за заявою декларанта й лише самим декларантом.
Тобто, якщо митниця зазначила, що внесені до декларації дані не відповідають фактичним, наступне слово за декларантом: чи вважає він ці зауваження справедливими та чи потрібно відповідно до них вносити зміни до декларації.
Водночас такий підхід не є перешкодою для митниці здійснити митний контроль та ухвалити рішення за його результатами. Тому що обов'язок митниці – перевірити, чи правильна інформація, яку надав підприємець, викрити «несумлінний» бізнес і припинити ризики, пов'язані з ним.
Якщо ж під час перевірки виявляється зворотне – тоді вже митниця вживає заходів, зокрема нараховує мита тощо. Але й тоді декларант, якщо він не згоден, повинен мати можливість пояснити свою позицію та оскаржити рішення митниці (право бути вислуханим, яке вже закріплено в чинному Митному кодексі України).
– Ухвалення МК парламентом було анонсовано цього року, а наступного, 2027-го, набрання їм чинності. Ваш прогноз: чи вдасться?
– Сподіваємось. Україна вже відстає від обіцяних термінів. Зараз важливо подати проєкт до парламенту не пізніше квітня, оскільки є ще один нюанс. Якщо новий МК Верховній Раді вдасться прийняти до кінця серпня – є шанс, що оцінка Єврокомісії в щорічному підсумковому звіті щодо України (у якому оцінюється прогрес у питанні євроінтеграції) буде позитивною.
Про те, чи варто довірити митниці розслідування фактів контрабанди
– У Національній стратегії доходів можливість наділити митницю повноваженнями розслідувати злочини у сфері контрабанди прив'язана до зростання довіри до митниці та зміцнення доброчесності працівників за 2024–2026 роки. Але більшість досліджень відзначають високий рівень корупції у самому органі та низьку довіру до нього (зокрема, за даними НАЗК, митниця – лідер за поширеністю корупції). На вашу думку, наскільки нинішній рівень довіри до митників та їхні чесноти дозволяють вводити у структурі митниці такий слідчий орган?
– А до чого тут довіра? Це жодним чином не пов'язані між собою речі. Почнімо з того, що митниця має виконувати свої функції. ЄС сподівається, що українська митниця матиме всі необхідні компетенції та повноваження, щоб забезпечити головні функції в рамках Митного союзу ЄС. Тому країни – члени ЄС хочуть бачити в українській митниці надійного партнера, якому можна довіряти, який має потрібні повноваження, з яким можна координувати розслідування кримінальних злочинів і – звісно! – не корумпований.
Корупція в митному органі – тут немає нічого нового. Це хворе місце для всіх установ, особливо там, де для цього є ризики та умови. З такою ситуацією стикалися всі країни пострадянського простору. Такі ж проблеми мала й Литва, через що в митниці 1996 року відібрали функцію правоохоронного органу. Ці повноваження передали Департаменту МВС, але згодом там теж знайшли корумпованих людей. Перед вступом до ЄС правоохоронну функцію повернули, мінімізувавши корупційні ризики.
Як це робити – ми маємо позитивний досвід і допомагаємо в межах програми. Коли митниця матиме функцію правоохоронного органу, можливість розслідувати кримінальні злочини й технічні умови для реалізації таких завдань, сама митниця зможе боротися з корупцією зсередини.
– У 2024–2025 роках було проведено два опитування CIPS щодо сприйняття доброчесності на Держмитниці серед представників бізнесу. Які саме дані в цих опитуваннях стали тими KPI, що свідчать про достатній рівень довіри до працівників митниці та їхніх чеснот для наділення держоргану слідчими функціями?
– На питаннях антикорупційної діяльності у нашій Програмі спеціалізується інший експерт, Яцек Капіца (колишній голова польської митниці). Він аналізував підсумки двох згаданих опитувань CIPS, тому пошлюся на його думку.
Порівнюючи результати опитування за 2024 –2025 роки, він зазначає загальну тенденцію – підвищення довіри до митних органів. А також хоч і не тектонічні, але позитивні зрушення у сприйнятті бізнесом рівня корупції на митниці.
Опитування не дає прямої відповіді, завдяки яким чинникам сталися такі зміни. Але загальновідомо, що серед ключових причин корупційних ризиків – людський фактор, тому його зменшення в роботі митниці знижуватиме і рівень корупції. Митний кодекс ЄС саме для цього запроваджує норми, які зменшують людський фактор, і Україна їх теж уже імплементує.
Наприклад, це система загального транзиту (NCTS) і транзитні спрощення, програма авторизованого економічного оператора (АЕО), які створюють «клуб сумлінного бізнесу». Підприємців, які увійшли до нього, митниця менше перевіряє (завдяки попереднім авторизаціям). Це лише один аспект. Але крок за кроком ситуація змінюється.
Про доцільність створення під крилом митниці правоохоронного органу
– У проєкті нового МК сказано, що при Держмитниці буде створено «Спецпідрозділ, уповноважений на здійснення заходів щодо запобігання, виявлення, припинення, розслідування кримінальних правопорушень, віднесених законом до підслідності центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну митну політику». Про яку підслідність йдеться і якими саме статтями з КПК планують визначити цю підслідність?
– Такі спецпідрозділи не згадуються в законодавстві ЄС. Але окремі положення Митного кодексу можуть бути суто національними. Це саме і є національне положення, національна компетенція, яка не суперечить практиці ЄС. Думаю, що такий крок дасть гарний ефект.
Наприклад, у Литві у структурі митниці було створено новий підрозділ для боротьби з корупцією – Службу імунітету, та Кримінальну службу митниці – для боротьби з контрабандою. Обидві служби можуть виступати як правоохоронний орган і здійснювати розслідування кримінальних злочинів. Вони добре спрацювалися: активно виявляли посадових осіб, причетних до контрабанди, а також ефективно боролися з порушеннями митного законодавства та викорінювали корупцію на митниці зсередини.
Антикорупційна Служба імунітету в самій митниці була підпорядкована виключно керівнику, проте координувала свої дії із централізованим антикорупційним правоохоронним органом Литви – Спеціальною службою розслідувань (РСР), яка відповідає за виявлення, розслідування корупційних злочинів, розробку антикорупційної політики та профілактики.
По суті, Служба імунітету мала подвійне підпорядкування, виступаючи також неофіційним представником РСР. Такий тандем дав дуже гарний результат у питанні боротьби з корупцією на литовській митниці. Зокрема були випадки, коли за звинуваченням у корупції заарештували майже всю зміну пункту пропуску.
У структурі митниці має існувати підрозділ із правом розслідувати кримінальні злочини та функціями правоохоронного органу. А також має бути його координація із центральним органом країни щодо боротьби з корупцією.
– Як, на вашу думку, наділення Держмитниці (у нинішньому її стані) слідчими повноваженнями дозволить активізувати реальну боротьбу з контрабандою, коли почасти самі митники її й очолюють? І чи не перетвориться це просто на збільшення проблем для відповідального бізнесу?
– Наприклад, у Литві була така ситуація, коли деякі співробітники підрозділу боротьби з контрабандою були причетні до корупційних схем на митниці. З ними навіть не хотіли спілкуватися співробітники таких самих підрозділів інших країн ЄС. Було вжито радикальних заходів: усіх розігнали, правоохоронну функцію відібрали.
Але згодом з'ясувалося, що іншим правоохоронним та антикорупційним інститутам не вистачає компетенції, необхідної для виявлення митних порушень. Тому на початку 2000-х років перед вступом Литви до ЄС литовській митниці повернули відібрану в 1996 році функцію розслідувань, але з одним великим «але». Ми сформували Кримінальну службу митниці по-новому, у прямому сенсі з нуля.
По-перше, це нові кадри: молоді люди з університетів, а також з інших правоохоронних органів (зокрема патрульної поліції), які не мали досвіду роботи в митниці, а отже – і негативної історії чи корупційних зв'язків.
По-друге, нові умови роботи: їм підвищили зарплату, вони отримали погони, пенсійне та соцзабезпечення, як в інших правоохоронних органів. І зараз Кримінальна служба митниці працює ефективно. І цим досвідом ми ділимося в межах програми.
Я розумію ваш скепсис, але хочу навести два аргументи. Уявіть ситуацію, що ви хочете забезпечити охорону території, де розташований ваш будинок. Ви наймаєте охоронця, але не даєте йому зброю та забороняєте застосовувати силу проти порушників. Одночасно працює охоронець, який відповідає за весь район, у якому розташовано ваш будинок, та інший, який відповідає за все місто. Вони мають і зброю, і право застосовувати силу. До вас приходить зловмисник. Хто краще міг би впоратися із захистом – той, хто поруч, на місці, і знає кожен квадратний сантиметр території, чи той, хто у сотнях метрів і на кому охорона відразу десятків будівель?
Зрозуміло, що митник знає про «митну територію» набагато краще та здатен зреагувати набагато швидше й ефективніше, ніж представник іншого органу. Так, є питання, чи він мотивований до цього.
Будьмо чесними: ми не можемо очікувати, що одного разу прокинемося – і не буде корупції; що нам потрібно дочекатися такого дня й тоді наділити митницю слідчими повноваженнями. Потрібно крок за кроком паралельно рухатися цими двома напрямками: наполегливо працювати для мінімізації корупційних ризиків і надавати митниці необхідні додаткові функції.
– Оцініть рівень втрат українського бюджету від схем «сірого» імпорту та контрабанди: якою тут може бути частка збитків через неефективну роботу митниці та корумпованість самих митників?
– Я не маю достатньо інформації, щоб давати оцінку цих показників в Україні, але схожі підрахунки ми робимо в Литві. Наприклад, маємо методику, яка пов'язана з підрахунком частки контрабандних сигарет на ринку. За нашими підрахунками, у Литві їх 26,7%. З огляду на цю цифру, можна вирахувати збитки для державного бюджету Литви. В Україні, як ви знаєте, цієї проблеми немає, бо саме від вас контрабандні цигарки «їдуть» до країн ЄС.
– Митний кодекс ЄС не вимагає обов'язкового закріплення за митницею слідчих функцій. У країнах ЄС, де корупція значно нижча за українську, по-різному реалізовані ці повноваження: десь при митному органі, десь контрабанду розслідують, інші – комбінують розподіл функцій між різними правоохоронними органами. Чи не краще було б в Україні закріпити цю функцію за БЕБ чи комбінувати повноваження між різними органами?
– Справді, у Митному кодексі ЄС не йдеться прямо, що митниця має виконувати слідчу функцію. Ба більше, у деяких країнах Євросоюзу митниця є не окремим органом, а складовою Мінфіну чи Податкової служби. Але більшість митниць країн – членів ЄС мають такі повноваження. Це прописано в рекомендаціях Єврокомісії для України.
Серед країн – членів ЄС практично всі митні служби мають спеціальні підрозділи, які виконують повномасштабні правоохоронні функції. Більшість із них мають право досудового розслідування, а також право оперативної розвідки.
Є такий документ Єврокомісії – «Сustoms blueprints». Це інструмент ЄС, покликаний допомогти митним адміністраціям в удосконаленні операційної спроможності митних служб. Він є особливо корисним для країн, яким необхідно підготуватися до застосування законодавства ЄС, і забезпечити належний операційний потенціал. Цей документ зазначає, що для ефективної боротьби з порушеннями митниця має виконувати функцію розслідування. Тож Єврокомісія наполегливо рекомендує оформити це в законодавчій формі.
У розвиток цього документа, у другому Висновку Єврокомісії за заявкою України на членство в Європейському Союзі Ukraine Report 2024 – European Commission – було зазначено, що Єврокомісія вважає також за необхідне наділення української митниці достатніми правозастосовними повноваженнями та правом безпосередньо брати участь у збиранні оперативно-розшукової інформації.
Про оцінку доброчесності митників самими ж митниками та досвід Литви
– А як ви оцінюєте постанову українського уряду №487, яка визначає правила перевірок доброчесності та способу життя митників (згідно із цим митники самі заповнюють декларацію доброчесності, а потім їх перевіряє орган Держмитниці). Це як «бджоли проти меду». Взагалі для цього ми маємо незалежні органи – НАЗК, НАБУ… І куди поділася перевірка доброчесності митників на поліграфі, що було обіцяно в Національній стратегії доходів?
– Це національна частина, і в різних країнах це питання розв'язується по-різному.
Років 15 років тому в Литві, наприклад, було так, як у вас: усі декларації приймав підрозділ митниці. Зараз декларації всіх держслужб, міністрів, членів парламенту передаються центральному органу – Головній комісії службової етики, яка оцінює ці декларації та централізовано ухвалює відповідні рішення.
Траплялися випадки, коли Головна комісія службової етики ідентифікувала порушення та надавала доручення проводити розслідування Службі імунітету митниці або Службі персоналу. Є також спецслужба розслідувань (як в Україні НАБУ), вони щільно співпрацюють.
Про поліграф нічого сказати не можу: у Литві немає такої практики. Він більше використовується як виняток – зрідка й в особливих випадках.
Можу також сказати, що дешевше запобігти корупції, тобто створити для неї несприятливі умови. Один з елементів – Служба імунітету митниці, яка провадить антикорупційну оцінку всіх правових актів, що готує митниця, перевіряє процеси закупівель, організовує опитування суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності.
Щоб митниця працювала ефективно, ми маємо дати їй важелі впливу, зарплату та технічні можливості (створити кримінальну розвідку). Є багато методів боротьби з корупцією: потрібно паралельно впроваджувати їх і працювати за напрямком надання митниці повноважень. Так робили і митниця, і поліція Литви. І наш досвід показує, що це працює.
Якщо ви дочитали цей матеріал до кінця, ми сподіваємось, що це значить, що він був корисним для вас.
Ми працюємо над тим, аби наша журналістська та аналітична робота була якісною, і прагнемо виконувати її максимально компетентно. Це вимагає і фінансової незалежності.
Станьте підписником Mind всього за 196 грн на місяць та підтримайте розвиток незалежної ділової журналістики!
Ви можете скасувати підписку у будь-який момент у власному кабінеті LIQPAY, або написавши нам на адресу: [email protected].
