Разделяй и экономь: что даст Украине отделение таможенников от налоговиков

Кабинет министров Украины принял постановление о реорганизации Государственной фискальной службы и ее разделении на Государственную налоговую службу и Государственную таможенную службу. Соответствующее решение было принято на заседании правительства 18 декабря. До сих пор конкретных шагов еще не сделано, продолжается только формирование состава комиссии, которая должна провести разделение. Этот шаг не такое уж и новшество: до декабря 2012 года налоговики и таможенники работали под разными «крышами». Затем правительство Николая Азарова решило совместить их, образовав единый орган исполнительной власти – Министерство доходов и сборов. А уже из него в 2014-м, после смены власти в Украине, и была образована ГФС. Владимир Жук, экономист IMF Group Ukraine, рассказал Mind, для чего снова разделяют службы и как это решение повлияет на налогоплательщиков.

Зачем это делать? В 2012 году решение об объединении налоговой и таможенной служб обосновывалось, в частности, необходимостью бюджетной экономии. Предполагалось, что за счет «слияния» двух органов можно будет уменьшить численность штата работников на 8%  – с 71 200 до 65 400 человек. Этот план удалось «выполнить и перевыполнить»: в 2018 году во всех органах ГФС работало 41 800 сотрудников, из которых 25%  – таможенники и 75%  – налоговики.

Такой шаг соответствует международному опыту: многие страны идут подобным путем и экономят огромное количество средств. В свое время к формированию единой ГФС даже планировалось привлечь лучших специалистов с международным опытом, в частности, экспертов аудиторской компании PricewaterhouseCoopers. Но сейчас, как ни странно, одно из требований МВФ к Украине –  отдельное функционирование налоговой и таможенной служб.

К сожалению, четкой позиции Министерства финансов пока не прослеживается. Есть общие термины, что «реформа ГФС создаст основу для демилитаризации налоговых органов, улучшит качество предоставляемых налогоплательщикам услуг, повысит прозрачность и подотчетность работы налоговых и таможенных органов». Именно так прокомментировал ситуацию заместитель министра финансов Сергей Верланов. Между прочим, именно он и возглавит реорганизацию ГФС  – как руководитель соответствующей комиссии.

Как работать более продуктивно? В целом однозначно оценить результаты работы ГФС за последние годы трудно: было довольно много различных действий в разных направлениях, и называть любое изменение результатом конкретного решения будет чистой манипуляцией.

Общаясь с налоговиками и работниками таможни, можно сделать вывод: объединение в одну службу очень четко и ярко продемонстрировало, насколько это разные органы с разной ответственностью. Попытки провести реорганизации, переобучение персонала и другие действия не привели к существенному улучшению алгоритмов работы с бизнесом. Постоянные изменения функциональных обязанностей налоговиков и таможенников создавали стрессовый режим внутри ГФС, а регулярный пересмотр норм налогообложения и проверок не давал предпринимателям ощущения стабильных правил, которым стоит следовать. Также известны отдельные случаи, когда за последние годы у предприятий постоянно менялись налоговые инспекторы  – из-за частых увольнений предыдущих.

При этом довольно положительным моментом можно считать «укрупнение» налоговых в регионах. Действительно, зачем держать отдельное подразделение, на учете которого лишь 20–25 плательщиков НДС? Но не обязательно это «укрупнение» происходило именно из-за объединения таможенной и налоговой служб.

Почему вместе сложно? Работа таможни очень специфическая, основные ее характеристики не присущи деятельности налоговиков, и наоборот. Объединение создало «мегаструктуру», подчиненную одному руководству без распределения ответственности. Но оно же и отодвинуло таможенную службу на второй план, что видно, в частности, из названия образованного ведомства.

Если проанализировать отчеты ГФС за последние годы, то даже объемы текста, касающиеся налогового и таможенного дела, свидетельствуют о том, насколько меньше внимания уделяется второму.

Таможенная и налоговая службы объединены почти в половине стран  – членов ЕС, а также в 11 из 35 стран ОЭСР. В большинстве стран они подчиняются министерству финансов. Поэтому мировая практика говорит о том, что можно действовать по-разному, и это работает. Что сработает для Украины  – неизвестно. Сейчас действующее правительство считает, что вариант с одним органом, объединяющим налоговое и таможенное дело, не является эффективным и оптимальным.

Сколько удастся сэкономить на разделении? На финансирование ГФС в 2019 году запланировано направить на 2,9% меньше бюджетных средств, чем в 2018 году. Но поскольку решение о разделе ведомства на два отдельных органа было принято уже после утверждения госбюджета-2019, можно ожидать внесения изменений в главный финансовый документ страны.

Изучив данные государственных расходов за период 2000–2018 годов, можно сделать вывод, что после объединения в один государственный орган совокупные расходы государства уменьшались в течение трех лет, а именно с 2013 по 2015 год. С 2016-го расходы на ГФС Украины существенно выросли.

В 2018 году на ГФС было потрачено в 2,2 раза больше, чем в 2015-м. При этом, напомним, в 2019-м планировалось уменьшение расходов на 2,9%.

Такой рост в 2016–2018 годах нельзя связывать исключительно с объединением структур в одну, ведь еще в январе 2014 года официальный курс доллара был 7,99 грн/$.

Одним из важнейших элементов работы государственного сектора являются высокие зарплаты, которые должны заинтересовать чиновников работать честно и не использовать свое служебное положение для вымогательства взяток. Человек, работающий в налоговой, должен получать высокую зарплату, и ее увеличение  – это очень важное и положительное изменение.

Также напомним, что на момент объединения налоговой и таможенной служб общее количество сотрудников было 71 200 человек (2012 год), а в 2018 году эта цифра составила 41 800. Это хорошее и правильное направление: уменьшать количество работников посредством увеличения автоматизации, введения электронных систем, современных технологий с одновременным увеличением заработных плат.

Поэтому можно сделать вывод: если объединение государственных органов привело к уменьшению расходов на 0,5% за первый год, потом еще на 2,5% за второй и еще на 7,2% за третий, то в 2019 и последующих годах возможно увеличение совокупных расходов на налоговое и таможенное дело.

При этом следует учитывать, что с каждым годом количество сотрудников уменьшается, вводится все больше автоматических сервисов – вполне логично предположить, что сам факт разделения ГФС может и не привести к росту расходов.

О новых проверках налогоплательщиков. Согласно действующему законодательству, до 25 декабря каждого календарного года налоговая должна обнародовать план-график проверок на следующий год. 22 декабря 2018 года ГФС опубликовала такой график, где указана 6721 плановая проверка. В этом плане есть отдельные проверки под названием «по вопросам государственного таможенного дела», таким образом, кого должны были проверить и таможенники – проверят.

Налоговая вносит каждый месяц корректировки в план-график проверок. Если ваше предприятие будет внесено в план проверок в середине года – это решение можно обжаловать, и практика свежих судебных решений свидетельствует в пользу налогоплательщиков.

В 2017 году ГФС провела 16 600 внеплановых проверок, что на 500 (15%) больше, чем за 2016 год, и 9600 встречных проверок – на 13 200 (58%) меньше, чем в 2016 году. При этом большинство внеплановых проверок проводилось по независящим от ГФС причинам (63%), в частности, обращение самих налогоплательщиков, когда начата процедура ликвидации/прекращения юридического лица или налогоплательщик подал заявление о снятии с учета по решению суда (следственного судьи), или по постановлениям органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, следователя или прокурора, по просьбе плательщика.

Ко второму пункту можно добавить важное замечание, что те налоговые проверки, которые были инициирована судом, больше не являются возможными согласно решению ВСУ. Так, следственные судьи отказывают контролирующим и/или правоохранительным органам в назначении внеплановой проверки, ссылаясь на постановление Верховного суда от 6 марта 2018 года по делу №243/6674/17-к, производство №51-499км17.

А предоставление права проводить такие проверки постановлениями органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, следователя или прокурора, также не представляется возможным, потому что из Налогового кодекса исключили такую ​​возможность (из пункта 78.1.11) на основании изменений, внесенных Законом №1797-VIII от 21.12.2016.

Возвращаясь к тем проверкам, которые могут быть в 2019 году, нужно сказать, что теперь моратория на проверки не будет вообще, и несмотря на то, один ли есть орган  – ГФС, или же есть два органа, для налогоплательщика особой разницы нет. Кого таможенники должны были проверить – проверят. При организации разделения ГФС на два органа у одного из них не могут появиться дополнительные возможности для проверки. Даже если какой-то инспектор и решится на такое  – то через суд довольно легко будет признать это решение незаконным.

Кто возглавит новые органы? Здесь все очень просто: конкурс на руководителей обеих служб Кабмин намерен провести в течение трех месяцев после утверждения правительственного постановления. В министерстве добавляют, что при проведении конкурса будут учтены рекомендации МВФ.

Поэтому вполне вероятно, что мы сможем наблюдать видеозаписи, а возможно и прямую трансляцию отбора новых руководителей государственных органов.

Интересно, будет ли господин Насиров подавать свою кандидатуру на пост главы новой налоговой службы. Ведь 27 декабря он вышел на свое рабочее место на основании решения суда.

Станет ли прозрачной работа государственных органов и их прогнозируемость? Уровень прозрачности за последние годы вырос, и количество электронных сервисов от государства тоже растет. Это очень хороший знак, что с каждым новым годом у нас будет все больше информации о государстве и его деятельности, и вместе с этим будет уменьшаться возможность для коррупции и других злоупотреблений служебным положением того или иного работника государственной структуры.

Например, сам факт того, что теперь информация о плановых проверках налоговой известна перед началом календарного года  – это фантастика, о которой еще несколько лет назад можно было только мечтать.

Поэтому можно надеяться  – и это не безосновательно  – на увеличение прозрачности деятельности государства, что приведет к снижению уровня коррупции и облегчит работу предприятиям.

Произойдет ли отделение Пенсионного фонда и налоговой милиции. Сейчас нет ответа, планируется ли отделения ПФУ от ГФС. Имеет ли это смысл? Вероятно, нет. Вопрос зарплаты  – это вопрос налогов, и он должен регулироваться налоговой. Основаниями для такого мнения является то огромное упрощение администрирования налогов, когда различные платежи (фонд несчастных случаев на производстве, фонд на случай безработицы) объединили в один.

Действительно, предприниматели согласятся, что платить с одной суммы фонда оплаты труда по 5–10 платежей в различные фонды  – это плохая организация работы государства, то есть государство перекладывает на предпринимателей свои функции. Из фонда оплаты труда нужно платить один, максимум два платежа  – а дальше сами пусть распределяют, в какие фонды эти средства должны поступать.

Между прочим, сейчас есть три платежа: единый социальный взнос (ЕСВ), налог на доходы физических лиц (НДФЛ) и военный сбор (ВС).

Вопрос полной ликвидации налоговой милиции снова зависает в воздухе. Уже несколько лет ее хотят ликвидировать, вместо этого создать службу финансовых расследований, то есть структуру нового типа, интеллектуальную, эффективную и которая не будет заниматься рейдерством и «кошмарить» бизнес. Однако это еще не сделано, и при разделении ГФС на два органа налоговая милиция перейдет в налоговую службу.

Это исключительно политический вопрос, поэтому делать какие-либо прогнозы здесь трудно.