Бюджетне дзюдо-2019: кому більше пощастить на татамі

Зростаюча зовнішня невизначеність настільки погіршила приблизність будь-яких очікувань на наступний рік, що сформований до першого читання держбюджет-2019 можна вважати лише грубою чернеткою. До остаточного формування плану суспільних фінансів ще належить пройти довгий шлях під впливом лобістів усіх мастей, виборів, що наближаються, і нудний нотацій МВФ.

Осінній entertainment

Проект держбюджету-2019 розроблений без затверджених основних принципів бюджетної політики. Парламентарі проявили неабияку принциповість ще на дальніх підходах, а уряд відповів вражаючою холоднокровністю. Порядок було порушено, але на результат це не вплинуло: вже завтра очікується перша презентація ключового ресурсного документа в парламенті.

Мінфін провів підготовчу роботу «на відмінно», сформувавши глибокоешелоновану оборону та шляхи для відходу. І це не дивно: дехто з фаворитів виборчих перегонів вже запропонував відмовитися від дефіциту бюджету.

Звісно, дефіцит – це борги й інфляція, але він дозволяє підтримувати соціальні стандарти. Наприклад, на поточний рік дефіцит бюджету запланований в розмірі 80,6 млрд грн, що можна порівняти з витратами на охорону здоров'я і очікуваними надходженнями від податку на прибуток. Ніхто з кандидатів у президенти не зможе зі своєї кишені вийняти таку суму, але для розмов буде привід. У минулому році підсумком обговорення бюджету-2018 стало збільшення суми доходів на 5% у порівнянні з початковим урядовим проектом.

Обхідні маневри

Уряд добре усвідомлює, яким буде загострення пристрастей цієї осені. Переданий в парламент законопроект має відчутний запас міцності, який можна називати консервативністю, а можна – й зниженим прогнозом доходів. Для уряду це добре, для реципієнтів бюджетних коштів – погано.

«Представлена ​​версія проекту передбачає деяке зниження як доходів, так і витрат у відношенні до ВВП. У той же час їх структура особливо не змінюється. Уряд заклав у бюджет помірне зростання мінімальної зарплати і мінімальної пенсії, які в реальному вираженні залишаться близькими до рівня 2018 року», – прокоментувала документ провідний співробітник Інституту економічних досліджень і політичних консультацій Олександра Бетлій.

Проект держбюджету-2019 побудований на прогнозі зростання ВВП на 3%, хоча вже за підсумками другого кварталу поточного року економічна динаміка склала 3,8%. МВФ очікує зростання ВВП в Україні наступного року на 3,3%, Світовий банк – на 4%.

При цьому динаміка доходів бюджету запланована відчутно нижчою від очікуваних цінових змін. Зростання доходів бюджету прогнозується на 9,9%, а зростання номінального ВВП – на 14,1%. За таких умов збільшення мінімальної зарплати на 12%, до 4173 грн, при очікуваному зростанні продуктивності праці лише на 2,4% не є економічним дивом у класичному розумінні.

Сукупні платежі за діючими звичайними борговими угодами, млн грн

Сукупні платежі за діючим гарантованим державним боргом, млн грн

Джерело: проект Держбюджету-2019

Ще одним макроекономічним резервом є розрахунковий курс гривні. Бюджет розрахований за курсом 29,4 грн/$, що досить оптимістично. При масштабнішому послабленні нацвалюти бюджет отримає додаткові ресурси від імпорту й інфляції.

За даними Нацбанку, в січні-липні 2016 експорт перекривав імпорт на 89,1%, за той же період минулого року – 87,8%, а в поточному – вже лише 85,7%. При цьому навіть зрослий приплив грошей від трудових мігрантів не зміг зупинити зростання дефіциту поточного рахунку: за підсумками семи місяців його негативне сальдо становило $1,7 млрд, що в 2,5 рази більше аналогічного торішнього показника.

А в наступному році очікується збільшення дефіциту зовнішньої торгівлі до $11,7 млрд попри сприятливу кон'юнктуру на зовнішньому ринку. І все це на тлі виплат за валютними боргами державного сектору на суму близько $10 млрд і запланованого НБУ чергового етапу лібералізації валютних правил.

Затятий друг

Невизначеність нагнітає тривала інформаційна тиша щодо ходу переговорів з МВФ. Зокрема, розмір підвищення ціни на газ для населення і обсяг відповідних субсидій все ще не названий, що знижує реалістичність поданих до парламенту напрацювань Кабміну.

Важливість досягнення угоди з МВФ складно переоцінити. Уряд вже зіткнувся з серйозними викликами у сфері ресурсного забезпечення бюджету: потреба у фінансуванні в найближчі чотири місяці буде такою ж, як і за сім місяців з початку року.

Заплановане фінансування держбюджету, млн грн

бю

Джерело: держбюджет-2018, проект держбюджету-2019

Зовнішні загрози

Про ризики, які можуть істотно похитнути зроблені прогнози, чудово висловився сам Мінфін у супровідних документах до бюджету.

Україна має малу і відкриту економіку. Питома вага експорту в структурі ВВП за підсумками 2017 досягла 47,9%, тоді як питома вага нашої країни за паритетом купівельної спроможності в структурі світового ВВП склала лише 0,289%.

«Зміна зовнішньоекономічної кон'юнктури матиме безпосередній вплив як на макроекономічні показники (зокрема, на динаміку експорту та імпорту товарів і послуг, ВВП, цінову і курсову динаміку), так і на прогнозні бюджетні показники», – наголошується в інформації Мінфіну про фіскальні ризики.

Зокрема, за даними міністерства, реалізація проекту «Північний потік – 2» призведе до втрат за рахунок зменшення експорту послуг на 2,5-3% від ВВП.

У той же час, зміни в податковому законодавстві США також несуть ризики відтоку фінансових ресурсів з ринків, що розвиваються, через необхідність залучення додаткових коштів для покриття дефіциту бюджету Сполучених Штатів. Цей ефект посилюватиме підвищення ставки ФРС США, яке очікується як реакція на активні фіскальні стимули.

До внутрішніх ризиків можна віднести ситуацію з Фондом гарантування вкладів: у 2019 році йому може знадобитися додаткове фінансування на 14 млрд грн.

Ще одним очевидним ризиком є ​​рестрикційні дії НБУ, яких він вживає задля боротьби з інфляцією. Уряд без особливих вагань переглянув прогноз інфляції на поточний рік з 9% до 9,9%, експерти допускають її прискорення до 12%. Але центральний банк може не погодитися з таким галопом. Він уже попередив банки про швидкий перехід системи від надлишкової ліквідності до дефіциту ресурсів. І поки не зрозуміло, як Мінфін пристосуватиме до цих нових обставин свої амбітні плани з залучення коштів на внутрішньому ринку.

Бюджетні привиди та міражі

Приватизація – це мандрівна діра в бюджеті. Виконання плану роздержавлення зривається з року в рік, хоча під ці надходження формуються відповідні витрати. Але уряд вперто зберігає цей прапор своєї віри в прихід ефективного і соціально відповідального іноземного інвестора в країну з мінливими уявленнями про приватну власність.

Наприклад, на поточний рік заплановано надходження за цією статтею 21,3 млрд грн, і навіть прийнятий спеціальний закон для прискорення процесу. Але за січень-липень приватизація принесла лише 49,9 млн грн при плані на цей період у 4,6 млрд грн. На наступний рік таких надходжень намітили на 17,1 млрд грн.

«Ми впевнені, що саме на 2019 рік ця цифра є реалістичною», – сказала в.о. міністра фінансів Оксана Маркарова журналістам, незважаючи на подвійні вибори в наступному році та відтік капіталу з висхідних ринків.

Друге аналогічне явище – перерахування від НБУ. Відповідно до закону про держбюджет-2018, НБУ повинен перерахувати 50,549 млрд грн. Але центробанк перерахував лише 44,6 млрд і підкреслив, що це все, на що можуть розраховувати в Кабміні. Повторення того ж трюку намічено й у 2019 році: НБУ заявив, що прогнозує перерахувати 34,9 млрд грн, але це не завадило Мінфіну записати за цією статтею 45,6 млрд грн.

Крім того, зберігає свою гостроту питання фінансування пенсій за рахунок податків. Проведена пенсійна реформа вважається успішною, але в наступному році на виплати пенсій і перекриття дефіциту Пенсійного фонду з бюджету буде виділено 166,5 млрд грн, що на 27,2 млрд грн більше, ніж у 2018 році.

«Чи можна підвищити добробут українців шляхом підвищення пенсій або мінімальних зарплат? Ні. Цього можна досягти лише шляхом створення більш продуктивної економіки. А це означає інвестиції, боротьба з корупцією, освіта, захист прав власності, сплата податків, розвиток інфраструктури, тощо. Передвиборчі обіцянки високих зарплат або пенсій – це обман. Краще б обіцяли інвестувати в освіту», – вважає член Ради НБУ Тимофій Милованов.

«Реформаторій»

Уряд і парламент поки демонструють здатність здійснювати перетворення лише в питаннях, пов'язаних з покірним населенням: збільшити мінімальний трудовий стаж для пенсій, заткнути макроекономічні діри за рахунок інфляції. Але там, де виникає опір (необов'язково олігархів) весь їхній потенціал випаровується. І це також ризик для бюджету.

Власники авто з єврономерами активно вимагають податкових послаблень – ціна питання 2 млрд грн. Представники бізнесу наполегливо просять замінити податок на прибуток податком на виведений капітал – втрати для бюджету 40 млрд грн.

Тобто, мова йде про ексклюзивні преференції для цілком соціально захищених груп, але вони мають шанс на успіх. Особливо виділяється позиція бізнесу, який вимагає нових стимулів після того, як поглинув і перестав повертати банківські кредити на 530 млрд грн.

Чи зможе встояти від додаткового пом'якшення фіскальної політики Мінфін, очолюваний виконуючим обов'язки міністра? Звичайно, за спиною Мінфіну висить МВФ, на суворість якого завжди можна послатися. Але Україна – країна, де все можливо.

Поки що Мінфін до кінця не капітулював і пропонує провести відповідний податковий експеримент на малому і середньому бізнесі. Обговорення триває, і нікого вже не бентежить підпункт 4.1.9 Податкового кодексу, згідно з яким зміни до будь-яких елементів податків не можуть вноситися пізніше, ніж за шість місяців до початку нового бюджетного періоду, в якому діятимуть нові правила.

Улюбленці бюджету

Ось вже кого не лякає інфляція, так це МВС – витрати за програмами міністерства зростають у 2019 році на 25%, але складно сказати, наскільки це позначиться на криміногенній обстановці.

Запропонована урядом динаміка окремих витратних статей держбюджету, млн грн

Отримувач	2018	2019	изм.,%	частка видатків-18, %	частка видатків-19, %	частка від ВВП-18, %	частка від ВВП-19, %
Номінальний ВВП	3457900,0	3946900,0	14,14	--	--	--	--
Всього видатки держбюджету	991700,0	1094368,3	10,35	--	--	28,68	27,73
Апарат Верховної Ради	1729,6	1669,0	- 3,51	0,17	0,15	0,05	0,04
Держуправління справами президента	2700,8	2303,4	- 14,72	0,27	0,21	0,08	0,06
Госпдепартамент Кабміна	1762,3	1606,3	- 8,85	0,18	0,15	0,05	0,04
Генпрокуратура	7168,9	7169,8	0,01	0,72	0,66	0,21	0,18
МВС	65988,3	82329,3	24,76	6,65	7,52	1,91	2,09
Міноборони	86582,2	101444,2	17,17	8,73	9,27	2,50	2,57
Служба безпеки	8152,0	9408,6	15,42	0,82	0,86	0,24	0,24
Мінсоцполітики	152285,4	179644,7	17,97	15,36	16,42	4,40	4,55
Мінздрав	86963,3	95837,6	10,20	8,77	8,76	2,51	2,43

Дані: держбюджет-2018, проект держбюджету-2019
Проект держбюджету-2019 передбачає дефіцит до 2,3% ВВП

На дороги планується виділити 56 млрд грн, що на 17% більше, ніж у поточному році. Але практика показує, що без побудови ефективної системи вагового контролю нові дороги знову стануть траншеями за два сезони.

Програми в сфері охорони здоров'я можуть прирости на 10,2 млрд грн, що дає надію на певне поліпшення ситуації. Поки ж українці спочатку платять податки на охорону здоров'я, а потім окремо оплачують більшу частину свого лікування.

Місцевим бюджетам пощастило на 250 млн грн: 5% ренти на корисні копалини (крім нафти, газу і газового конденсату) будуть зараховуватися до місцевих бюджетів за місцем видобутку.

І ще більше змогли вибити для себе газовидобувачі. В Україні вже діє стимулююча ставка рентної плати для видобутку природного газу з нових свердловин у розмірі 12% (за покладами до 5000 м) і 6% (за покладами понад 5000 м). У країні, яка бореться за енергетичну незалежність, це можна вітати.

Але з 1 січня 2019 року пропонується зниження ставки рентної плати для видобутку газового конденсату з 45% до 29% (за покладами до 5000 м) і з 21% до 14% (за покладами понад 5000 м) на старих свердловинах. Уряду варто роз'яснити, як такий крок сприятиме збільшенню видобутку газу.

Очікувана урядом динаміка окремих статей доходів, млн грн

	2018	2019	Зм., %	частка доходів-18, %	частка доходів-19, %	частка від ВВП-18, %	частка від ВВП-19, %
номінальний ВВП	3457900,0	3946900,0	14,1	--	--	--	--
всього доходи	917879,4	1008375,1	9,9	--	--	26,54	25,55
ПДФО	91123,7	106155,3	16,5	9,93	10,53	2,64	2,69
Податок на прибуток	82327,4	92600,0	12,5	8,97	9,18	2,38	2,35
Рентна плата	46529,0	48630,9	4,5	5,07	4,82	1,35	1,23
Акциз з українських товарів	78117,2	89416,9	14,5	8,51	8,87	2,26	2,27
Акциз з імпортованих товарів	45960,2	44262,6	- 3,7	5,01	4,39	1,33	1,12
ПДВ з українських товарів	84300,0	94600,0	12,2	9,18	9,38	2,44	2,40
ПДВ з імпортованих товарів	300000,0	339400,0	13,1	32,68	33,66	8,68	8,60

Джерело: держбюджет-2018, проект держбюджету-2019