Міжнародна податкова система не працює

Ухиляння від сплати податків виявляється проблемою, що турбує розвинуті країни не менше ніж Україну. Один із факторів, що впливає на цю ситуацію – недосконалість податкових систем різних країн. Якою має бути податкова система та в чому полягає її недосконалість, Mind пропонує дізнатися з перекладу матеріалу американського економіста й професора Колумбійського університету, лауреата Нобелівської премії з економіки 2001 року Джозефа Ю. Стігліца для Foreign Affairs.

Переклад підготовлено партнером Mind – Бюро перекладів MK:translations

Читайте також: Підвищення податків: як це правильно робити та коли краще не ризикувати

У тихих коридорах Організації Об’єднаних Націй розгортається запекла боротьба. Минулого грудня Генеральна Асамблея ООН ухвалила резолюцію про початок переговорів щодо нової, справедливішої глобальної податкової архітектури. Запропонована Рамкова конвенція ООН про міжнародне податкове співробітництво реформувала б нинішню недосконалу податкову систему, яка має безліч лазівок, що дозволяють корпораціям і багатіям уникати сплати податків.

Нині масштаби ухилення від сплати податків приголомшують. Чинна система дозволяє компаніям і заможним особам «приховувати» свої прибутки в офшорних зонах. Щороку 35% прибутків іноземних транснаціональних компаній  – тобто прибутків, які походять з-за меж країни розташування корпорації,  – приписуються таким місцям, як Швейцарія, Сингапур, Бермудські острови та Кайманові острови, що є недосяжними для податкових агенцій країн, звідки ці прибутки насправді походять. За оцінками втрата доходів від цього становить від $240 млрд до $600 млрд щорічно.

Саме тому, навіть коли корпоративні прибутки зростали останніми роками, збори від корпоративних податків не збільшувалися, що особливо тривожно з огляду на те, що багато урядів терміново потребують грошей для розв’язання таких проблем, як зміна клімату, гуманітарні кризи та багато інших нагальних потреб, зокрема освіти, охорони здоров’я та інфраструктури. Ухилення від сплати податків перешкоджає урядам у всьому світі надавати базові послуги своїм громадянам, сприяючи глобальній нерівності, яка досягла рекордного рівня. Менш ніж 3000 людей володіють майже $15 трлн  – еквівалентом річного ВВП Німеччини, Індії, Японії та Великої Британії разом узятих.

Існує очевидна потреба в міжнародній конвенції, щоб виправити ці недоліки. Саме тому минулого листопада 125 країн, очолюваних Африканською групою, найбільшою регіональною організацією ООН, проголосували за резолюцію про реформування глобальної податкової системи. Лідери цих країн розуміють, що оподаткування великих прибуткових корпорацій та мільярдерів є найраціональнішим способом збільшення доходів і що Рамкова конвенція ООН запустить процес, який дозволить їм це зробити.

Але з початку переговорів у лютому низка країн із високим рівнем доходів, включно з Японією, Південною Кореєю, Великою Британією та Сполученими Штатами, робили все можливе, щоб зірвати цей процес. Вони заявляють, що бажають уникнути дублювання паралельної діяльності з реформування глобальних податкових правил, яке очолює Організація економічного співробітництва та розвитку – паризький клуб переважно багатих країн. Але ця десятирічна ініціатива, яка розробила так зване двокомпонентне рішення, має серйозні недоліки. Замість того щоб вкладати більше ресурсів у провалені зусилля ОЕСР, Сполученим Штатам слід підтримати перспективні переговори під егідою ООН, які очолює Африканська група.

Зростання ухилення від сплати податків

Нинішня міжнародна податкова система, створена століття тому Лігою Націй, була розроблена не для збільшення зростання чи зменшення нерівності доходів, а для того, щоб найбагатші компанії не платили надмірних податків або не оподатковували той самий дохід у двох різних юрисдикціях. Ліга Націй не могла передбачити, що одного дня компанії використовуватимуть систему для повного ухилення від сплати податків на частину своїх доходів.

З 1960-х років, попри величезне зростання корпоративних доходів до оподаткування, глобальні доходи від корпоративних податків знижувалися; глобалізація та зростання цифрової економіки прискорили цю тенденцію. Техногіганти, які чудово вміють використовувати дані користувачів, так само чудово вміють ухилятися від сплати податків. Історичні податкові домовленості Apple з урядом Ірландії, зокрема дві угоди 1991 та 2007 років, дозволили компанії приписати майже весь свій прибуток у ЄС своїй європейській штаб-квартирі в Корку. Компанія скористалася лазівками в ірландському й американському податковому законодавстві, щоб приписати свої прибутки офісам, які існували лише на папері, а отже, не підлягали оподаткуванню в жодній із країн. Завдяки цій угоді до 2014 року Apple, згідно з розслідуванням Європейської комісії, знизила свій податковий тягар до всього 0,005%.

Такі сумнівні тактики стали нормою для транснаціональних корпорацій. Наприклад, два роки тому 37 працівників Shell на Багамах забезпечили $28 млрд продажів і $1,55 млрд прибутків без сплати податків, згідно зі звітом компанії про податкові відрахування за 2022 рік.

Податкові оази, податкова конкуренція та переміщення прибутків продовжують процвітати.

Зі збільшенням кількості офшорних зон зростало і громадське обурення тим, що найбагатші корпорації ухиляються від сплати податків. Лідери країн G20 зрозуміли це ще 2013 року, коли, гостро потребуючи грошей після глобальної фінансової кризи, вони попросили ОЕСР розробити рішення для припинення або принаймні зменшення ухилення від сплати податків транснаціональними корпораціями. У 2016 році обговорення було розширено під егідою так званої Інклюзивної рамкової програми, яка залучила до податкових переговорів понад 100 країн, що не входять до ОЕСР. Інклюзивна рамкова програма ОЕСР передбачала «Двокомпонентне рішення», а у 2021 році 138 країн і юрисдикцій погодилися його реалізувати, хоча деталі ще не були визначені.

У запропонованому ОЕСР рішенні Компонент 1 розподіляє права на оподаткування між країнами, але лише для 100 найбільших та найприбутковіших транснаціональних корпорацій і лише для частки загальних прибутків  – схема, яка не має економічного обґрунтування. Такий вузький масштаб означає, що Компонент 1 генеруватиме від $9,8 млрд до $22,6 млрд на рік  – просто копійки. 

Компонент 2 має на меті припинити практику «перегонів на виживання», коли країни пропонують транснаціональним корпораціям сприятливі умови в обмін на інвестиції. Компонент 2 передбачає глобальну мінімальну ефективну ставку податку в 15%, що є відносно низькою, якщо порівнювати з податковими ставками в більшості країн. Очікувалося, що це генеруватиме додатково $190 млрд доходів щорічно.

Для порівняння: Незалежна комісія з реформування міжнародного корпоративного оподаткування, де я співголовую разом з економісткою Джаяті Гош, пропонує мінімальний податок у розмірі 25% без лазівок, що генерувало б понад $500 млрд.

Хоча обидва компоненти зменшують фінансові стимули для транснаціональних корпорацій переміщати прибутки в податкові оазиси, вони не усувають їх повністю. Навіть у новій системі податкові оазиси, податкова конкуренція та переміщення прибутків процвітатимуть, оскільки транснаціональні корпорації все ще матимуть величезну свободу в розподілі прибутків між юрисдикціями з низькими податками.

Глухий кут

Існують й інші фундаментальні проблеми з рамковою програмою ОЕСР. Наприклад, країни мають підписатися під обов’язковим процесом врегулювання спорів, коли розбіжності вирішує група з податкових чиновників і нібито незалежних експертів, а не традиційні суди. Ця вимога збільшує вплив великих корпорацій коштом національного суверенітету, дозволяючи компаніям оминати національні судові системи. Такі процеси врегулювання спорів не дуже добре працювали й у минулому, особливо для країн, що розвиваються.

Хоча країни, що розвиваються, були присутні під час переговорів щодо рамкової програми, вони фактично не були залучені до процесу. ОЕСР відхилила багато пропозицій від країн, що розвиваються, зокрема заклик Африканського форуму з податкового адміністрування встановити мінімальну ефективну податкову ставку не менше 20%. Оскільки більшість африканських і латиноамериканських країн мають корпоративні податкові ставки значно вищі за мінімум у 15%, запропонований у Компоненті 2, АФПА висловив занепокоєння, що ініціатива ОЕСР тиснутиме на ці країни, щоб вони знижували свої ставки. Крім того, у процесі ОЕСР бракувало прозорості. У деяких випадках втручалися посадовці Міжнародного валютного фонду, які просили країни прийняти пропозицію ОЕСР і відмовитися від пошуку альтернатив ще до того, як вони дізналися про критичні деталі цієї пропозиції, такі, як очікувані надходження податкових доходів або втрати.

Аналіз, проведений Податковою обсерваторією ЄС, показав, що «найменш розвинені країни не отримають або отримають дуже обмежені доходи». І в обмін на крихти ці країни просять відмовитися від низки інших податків, таких, як податки на цифрові послуги, які в довгостроковій перспективі можуть приносити значні доходи з низькими адміністративними витратами  – саме ті податки, які потрібні країнам, що розвиваються.

Попри значний політичний капітал, який адміністрація Байдена вклала в переговори щодо рамкової програми ОЕСР, Конгрес майже напевно не ратифікує її, оскільки для ратифікації потрібна більшість у дві третини в Сенаті. Ліві критики стурбовані тим, що рамкова програма не забезпечить доступ країн, що розвиваються, до справедливого розподілу податкових доходів. А праві критики виступають проти угоди, яка, на їхню думку, дозволяє «глобалістам» нав’язувати свою програму Сполученим Штатам на шкоду американському суверенітету.

Новий початок

Перша спроба виправити глобальну податкову систему зазнала фіаско. Але поточний процес в ООН може вдихнути нове життя в багатосторонню співпрацю.

Країни, які просувають Рамкову конвенцію ООН, визнають як сильні, так і слабкі сторони підходу ОЕСР. Версія ООН прагне розширити роботу ОЕСР з оподаткування транснаціональних підприємств, зокрема, наприклад, оподаткування супербагатіїв. Крім того, вона спрямована на забезпечення того, щоб транснаціональні компанії платили більше, а податкові права розподілялися більш справедливо. На відміну від моделі ОЕСР Рамкова конвенція ООН, імовірно, також передбачатиме вкрай необхідні екологічні податки, особливо ті, що стосуються зміни клімату й вирубки лісів. У світі, де співпраця у боротьбі зі зміною клімату є вирішальною, опозиція США до ініціативи ООН є контрпродуктивною.

Ніхто не любить втрачати владу, тому зрозуміло, що багаті країни віддають перевагу проведенню переговорів із глобального оподаткування в ОЕСР – місці, яке вони контролюють. Але їм слід усвідомити, що в їхніх інтересах брати конструктивну участь у нових переговорах. Інакше вони втратять як моральну, так й економічну перевагу. Дозволяючи своїм позиціям настільки залежати від корпоративних інтересів, багаті країни мимоволі виявляють слабкість своїх демократій.

Кращий глобальний податковий режим відповідав би інтересам усіх країн, включно зі Сполученими Штатами. Уряди, які нездатні збирати пропорційні податкові доходи від транснаціональних корпорацій, не виконують своїх обіцянок, що підриває соціальну єдність і довіру. Громадське невдоволення прокладає шлях для популізму  – чимраз більшій хвилі, яка становить фундаментальну загрозу демократіям по всьому світу.

Кращий глобальний податковий режим відповідав би інтересам усіх країн, включно зі Сполученими Штатами.

Той факт, що план ОЕСР зазнав невдачі, має бути достатньою причиною для підтримки нової ініціативи в ООН. Але у Вашингтона є ще один привід, щоб підтримати її: Китай перейшов до підтримки Рамкової конвенції ООН, і залучення Пекіна може ще більше віддалити країни, що розвиваються, від США. Для Сполучених Штатів геополітична конкуренція з Китаєм є особливо сильним стимулом підтримати перегляд глобальних податкових правил. Країни, які не мають достатньо коштів, дедалі частіше звертаються до Пекіну за фінансуванням. Якщо Вашингтон сподівається зберегти свій вплив у формуванні світового порядку, йому потрібні союзники, і йому слід співпрацювати з цими союзниками для просування та підтримання справедливішого економічного порядку. З цією метою Сполучені Штати мають підтримати створення по-справжньому інклюзивної податкової рамкової програми в ООН.

Правило «одна країна – один голос» в ООН означає, що процес продовжиться і, ймовірно, призведе до прийняття рамкової конвенції найближчими роками, з підтримкою США або без неї. Рамкові конвенції набувають чинності навіть у разі відсутності згоди всіх країн. Сполучені Штати відіграли критичну роль у розробці численних міжнародних договорів, які зрештою не ратифікували, таких, як Конвенція ООН з морського права та Конвенція ООН з біологічного різноманіття. Рамкова конвенція ООН встановить нові стандарти та нові норми. З часом Сполучені Штати дотримуватимуться цих норм саме тому, що вони допомогли їх сформувати.

Три десятиліття після закінчення холодної війни світовий порядок зазнає величезних структурних змін. В основі цієї трансформації лежить виклик, який кидає Китай гегемонії Сполучених Штатів. Вашингтон має розглядати переговори щодо рамкової конвенції про міжнародну податкову співпрацю як можливість допомогти сформувати справедливі глобальні податкові правила, які матимуть підтримку більшості країн, якщо не всіх. Небажання конструктивно брати участь у переговорах або, що ще гірше, спроби їх зірвати, ризикують підштовхнути країни, що розвиваються, в обійми основного суперника Сполучених Штатів. Це ризик, на який не варто йти.

З усіх цих причин важко зрозуміти опозицію США стосовно Рамкової конвенції ООН  – якщо тільки не вважати, що позиція США визначається більше корпоративними інтересами, ніж національними.