Голова Державної регуляторної служби: «Наразі ніхто не знає, скільки регулювань існує в Україні: називають цифри від 50 000 актів до понад 80 000»

Регуляторна політика – це інструмент, за допомогою якого в багатьох країнах світу дотримуються балансу інтересів держави, підприємців і споживачів. Державна регуляторна служба України (ДРС) виступає своєрідним арбітром, захищаючи бізнес від надмірного адміністративного тиску. Орган відповідає за розробку й впровадження правил, які регулюють діяльність підприємств і підприємців, а також за нагляд за дотриманням цих правил.

Про специфіку роботи Державної регуляторної служби у воєнних умовах Mind розпитав у її керівника Олексія Кучера. Зокрема,  ми поговорили про те, як ДРС зменшує ступінь втручання держави в господарську діяльність (запобігаючи ухваленню економічно недоцільних і неефективних регуляторних актів), про державну підтримку підприємців, скорочення органів держконтролю та старт процесу дерегуляції. Також торкнулися проблем у розподілі повноважень із місцевими регуляторами й у сфері ліцензування, згадали про результати позапланових перевірок бізнесу та розгляд звернень / скарг підприємців.   

Про державну підтримку та нарікання бізнесу

– Представники бізнесу часто скаржаться, що в часи війни їм заважають відновлюватися різноманітні перешкоди з боку регуляторних органів. Що скажете з цього приводу?

– Не погоджуся з тим, що регуляторні органи завжди тільки заважають бізнесу відновлюватися. А якщо говорити конкретно про Державну регуляторну службу, то вона не є регулятором. І навряд чи ви знайдете скаргу саме на ДРС.

Бізнес, який вважає, що він обтяжений певними регулюваннями, звертається до Державної регуляторної служби із заявами. І ми готові чути конкретику й факти (яких регулювань – нових чи старих, вони стосуються).

Хоча якщо поглянути на це питання загалом, то, дійсно, ми переобтяжені різними регулюваннями. І наша служба виступає за те, щоб застарілі регулювання скасувати.

До речі, ніхто не знає, скільки регулювань існує в Україні: хтось каже, що це 50 000 актів, інші – що цифра перевищує 80 000. Проте інвентаризації на сьогодні не проведено. Тому ми хочемо проінвентаризувати всі чинні акти. І саме із цього моменту має початися глобальний дерегуляційний процес.

– А як ви бачите підтримку підприємців із боку держави, і чи є вона достатньою? І як влада планує знижувати адміністративне навантаження на бізнес? Бо чимало підприємців вважають, що держава кинула їх напризволяще у важкі воєнні часи: наприклад, чеський агроінвестор Петр Крогман в інтерв’ю Mind нарікає на відсутність відшкодування збитків, яких фермери зазнають через бойові дії, тощо.     

– Така підтримка держави є. Зрозуміло, що в сьогоднішніх складних умовах хотілося б більше. Але якщо говорити про відшкодування воєнних збитків тим же аграріям, то нещодавно Мінекономіки презентувало Програму з відшкодування бізнесу, який постраждав від російської агресії. Згідно із цим документом передбачаються відшкодування в розмірі до 16 млн гривень.

Якщо ж говорити про плани зниження адміністративного навантаження на бізнес, то є цілий комплекс заходів під назвою «дерегуляція».

Зараз вище політичне керівництво держави активно включене в цей процес. Уже маємо рішення РНБО про мораторій на безпідставні перевірки та втручання державних органів у діяльність бізнесу, яке президент України нещодавно ввів в дію своїм указом.

Зі свого боку, ДРС активна у процесах дерегуляції та працює за своїми напрямками, зокрема над аналізом чинних регулювань, щоб визначити, які зміни допоможуть ліквідувати зайві бар’єри для бізнесу, вдосконалити ліцензійну та дозвільну системи.

– Про який функціонал мова?

– Уряд хоче закріпити в законах виключну кількість інструментів держрегулювання, щоб регулятор не міг запроваджувати якісь інші норми. Також збиратимемо інформацію про проблеми бізнесу у профільних асоціаціях і відповідних сферах – що саме з регуляторних актів бізнес хоче скасувати і як це бачить.

Окрім цього, планується для процесу дерегуляції спростити процедуру, щоб такі акти ухвалювалися швидше (хоча процес введення актів регулювання, навпаки, ускладнений – і це добре). Адже бізнес хоче швидких змін, і ми йдемо йому назустріч.        

Якщо ж бізнесу шкодить якийсь конкретний інструмент державного регулювання – нехай звертається в ДРС, і ми будемо готові порушувати питання й обговорювати на найвищому рівні, щоб скасувати або ж зменшити вплив цього держрегулювання. Так бізнес і нам допоможе.

– А є якась статистика щодо кількості звернень бізнесу до ДРС, наприклад, з початку цього року?

– З початку 2025 року ми отримали від бізнесу понад 300 звернень. З них близько 200 – це коментарі, побажання, заперечення бізнесу тощо на певні нові регулювання, які виносяться на публічні обговорення. І на основі цього ми приймаємо вже рішення щодо того чи іншого регуляторного акта.

Водночас мають місце і скарги: 15 – надійшли до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при ДРС, а ще понад 90 – стосуються дій органів державного нагляду (контролю) під час проведення позапланових перевірок.

Якщо говорити про результативність роботи ДРС, то станом на сьогодні ми розглянули близько 350 регуляторних актів. З них – 180 відмов (це понад 50%) у погодженні. Тобто кожне друге регулювання (якесь нове доповнення), що продукує регулятор, ДРС не пропускає.

– А як ви це вираховуєте?

– З кожного акту, якому ми відмовили, беремо цифру, зазначену регулятором (а ці цифри ймовірні) і плюсуємо їх. Так отримали понад 60 млрд гривень.

– Тобто, судячи з наданих вами цифр, аналіз регуляторного впливу проєктів нормативних документів державні органи проводять не зовсім якісно?

– Я б сказав, неякісно. Якби було інакше, то ДРС пропускала б більше регуляторних актів. Але ставлення регуляторів до такого ключового документа, як Аналіз регуляторного впливу – формальне. Окрім того, проблема й у нерозумінні самої суті – адже попереду йде не регуляторний акт (сама норма), а аналіз регуляторного впливу. Новий уряд на чолі з прем’єр-міністром Юлією Свириденко хоче змінити цю ситуацію.

Міжнародний досвід свідчить про те, що спочатку ми аналізуємо й уже з огляду на це ухвалюємо рішення. Тобто регуляторному акту повинен передувати аналіз регуляторного впливу.

Про ефект позапланових перевірок і дію мораторію на планові

– З березня 2022 року в Україні діє мораторій на проведення більшості перевірок (крім позапланових). Якого роду перевірки зараз підпадають під гриф «позапланові», скільки їх було проведено за цей час і з яких причин? 

– Можливість проведення позапланових перевірок визначена постановою Кабміну №303 від 13.03.2022. Основні підстави – коли певна діяльність того чи іншого суб’єкта господарювання загрожує життю й здоров’ю людей, має екологічні наслідки тощо.

Стосовно кількості позапланових перевірок, то з початку повномасштабного вторгнення вона щороку зростає. У 2022 році позапланово проведено 15 000 перевірок, 2023 року їх було уже 23 000, а у 2024-му – 24 900. Щодо поточного року, то станом на липень маємо 14 500 перевірок.

Тобто вже можна прогнозувати, що наприкінці цього року їх буде приблизно до 30 000. Проте якщо порівнювати з довоєнним періодом, то тоді кількість перевірок сягала 200 000. У зв’язку з рішенням РНБО про мораторій на перевірки, кількість може бути зменшена.

– А з чим пов’язано таке зростання?

– Якщо звернутися до постанови Кабміну №303, то можна побачити, що величезна кількість органів нагляду (контролю), інспекційних органів – вийшли з під її дії. Причини цього різні: іноді навіть міжнародні партнери вимагають, щоб перевірки були поновлені. Зокрема, є вимоги МВФ щодо певних напрямків. Тому ми мусимо перевіряти бізнес.

З іншого боку, в Україні чимало «білого» бізнесу – і він зацікавлений, щоб такі перевірки були. Адже, коли ніхто нікого не перевіряє, це 100-відсоткова ймовірність розквіту «сірого» та «чорного» бізнесу. Тому представники прозорих компаній зацікавлені в державних перевірках, аби виявляти зловживання й порушення з боку не зовсім прозорих бізнесів.

Станом на сьогодні ДРС дискутує, яким чином максимально зменшити кількість перевірок, але при цьому врахувати позицію міжнародних партнерів і бізнесу, що прагне таких перевірок. Тобто ми намагаємося знайти золоту середину.         

– І чи є скарги від підприємців на порушення мораторію з боку органів контролю – яка статистика?

– Протягом 2022–2025 років, тобто поки діє воєнний стан, у нас відсутні скарги на порушення саме мораторію на перевірки.

Проте є деякі «закамуфльовані» порушення – коли органи контролю видають певні накази, які, звісно, сумнівні. І в таких випадках ми виходимо на перевірки вже самих органів контролю. Наприклад, цього року із 60 проведених перевірок наша служба констатувала 50 порушень: внесла акти реагування, склала адмінпротоколи тощо. Отже, відвертих порушень щодо бізнесу держава не допускає.

Про контроль і скорочення органів держконтролю

– ДРС під вашим керівництвом планувала автоматизувати оцінювання й перевірку самих органів державного контролю. Чи вдалося запровадити такий механізм?

– Процес поки що не вдалося запустити, і на це є свої причини. По-перше, наша ІАС ДНК (інтегрована автоматизована система державного нагляду (контролю)), де фіксуються всі перевірки й через яку ми контактуємо з органами нагляду / інспекційними органами – наразі цей ресурс закритий у зв’язку з воєнним станом. З огляду на те, що там величезна кількість інформації по суб’єктах господарювання – було ухвалено рішення його закрити.

По-друге, щоб модернізувати цей процес, ДРС потрібні кошти (хоча, концепція в нас уже готова). Орієнтовна вартість модернізації Інспекційного порталу в межах 90 000 – 100 000 євро. Мали домовленість із USAID, але зараз шукаємо інших донорів.

По-третє, є законопроєкт № 5837 «Про основні засади державного нагляду (контролю)», який, сподіваюся, найближчим часом буде ухвалено. Документ загалом змінює логіку всього нагляду (контролю). Наприклад, посилюється відповідальність цих органів – зокрема, йдеться про виписування їм більш серйозних штрафів.

Система, за якою визначатимуться суб’єкти господарювання для перевірок – теж стане більш зрозумілою (активніше враховуватиметься ступінь ризикованості). Також там є нововведення, пов’язані з можливістю проведення власного аудиту органами нагляду (контролю) з ініціативи суб’єкта господарювання. І це буде свого роду взаємодія «держава – бізнес».

Як я раніше вже говорив, указ президента України значно пришвидшує всі ці процеси: маємо пряме завдання протягом 6 місяців запустити новий модуль ІАС ДНК. Це усуне будь-яку суб’єктивність в ухваленні рішень органами контролю та зробить перевірки максимально прозорими. А парламенту рекомендовано прискорити розгляд у тому числі й цього законопроєкту.

– У своїх коментарях ЗМІ ви наголошували, що після закінчення війни контроль держорганів над бізнесом планується зменшити: переглянути можуть і кількість органів контролю. Про які масштаби скорочення йдеться, і яких органів це насамперед стосуватиметься?

– Як голова ДРС, я не можу одноосібно приймати рішення про скорочення чисельності органів контролю. Я повідомляв про те, що фактично під час війни, коли зупинені перевірки, ми знаходимося у стадії певного експерименту. Він полягає в тому, що кількість перевірок із 200 000 (у довоєнний час) зменшилася до 15 000 – у 2022 році. І нічого глобально катастрофічного не відбулося. Тобто держава вже зараз може констатувати, що частоту перевірок можна однозначно знизити.

Ідея стосовно перегляду кількості органів контролю в бік зменшення йде від президента та голови уряду та полягає в скасуванні дублюючих функцій. Такі функції хочуть усунути, наприклад, створивши Природоохоронний інспекційний орган. Бо на сьогодні в нас є Держекоінспекція, Держрибагентство, ДПСС, Держлісагентство, Держводагентство і Держгеокадастр – і всі вони мають певний перетин функцій.

Тому є ідея створити окремий інспекційний орган на базі Держекоінспекції (ця концепція, до речі, вже затверджена) і передати від всіх перелічених органів функції щодо перевірок. Тобто всі вищезгадані установи залишаться, але вже не матимуть інспекційної складової, а координуватимуть інші завдання.

Звісно, конче хотілося б скоротити їхню кількість. І треба працювати над цією ідеєю, не очікуючи закінчення війни. Та, з іншого боку, що ми отримаємо в разі таких скорочень? Адже питання не в кількості цих органів, а у сферах контролю. Наприклад, ДПСС має 18 сфер контролю, а в Держпраці – 14 сфер. Якщо їх умовно об’єднати (що неможливо!), матимемо 32 сфери контролю. Проте глобально нічого не зміниться. Тобто прямолінійний підхід – просто скоротити / об’єднати / ліквідувати органи, тут не спрацює. Адже є сфери контролю, які не можна ліквідувати – цього вимагають і наші міжнародні партнери.

Про старт дерегуляційних процесів

– Ще два роки тому Володимир Зеленський акцентував, що українському бізнесу конче необхідна дерегуляція. Що потрібно для запуску процесу ефективної дерегуляції: які зміни в законодавчому полі, як посилити відповідальність чиновників?

– Дерегуляція триває, а певні процеси вже частково проведені й мають позитивний результат.

З початку 2023 року уряд розпочав масовий перегляд регуляторних інструментів для бізнесу. Мета – максимально спростити дозвільні процедури й полегшити життя підприємцям. Спеціально для цього створили Міжвідомчу робочу групу з дерегуляції (МРГ) під керівництвом тоді ще першого віцепрем’єра – міністра економіки Юлії Свириденко й міністра цифрової трансформації Михайла Федорова.

МРГ проаналізовано 1323 інструменти державного регулювання (це лише виявлені, бо їхня кількість значно більша – приховані під різними НПА, такими, як внутрішні рекомендації, ліцензії, дозволи, листи погодження, листи-підтвердження, сертифікація, експертизи, акредитації тощо). З цих 1323 інструментів було запропоновано скасувати 456 (станом на 06.05.2025 скасовано 352 інструменти), 584 – потребують оптимізації (це цифровізація й узгодження із законодавством). Тобто певну оптимізацію ми провели. Але чи відчув полегшення бізнес – треба питати в нього.

Тому зараз за ініціативою прем’єр-міністра Юлії Свириденко порушується питання про тотальну й зрозумілу дерегуляцію, яку відчує бізнес.

– Ви вже вдруге в нашій розмові згадуєте про новий план дерегуляції під егідою Юлії Свириденко. Але на початку осені Денис Шмигаль анонсував план заходів із дерегуляції та поліпшення бізнес-клімату, який включає 103 завдання та 143 покрокових заходи, спрямованих на підтримку бізнесу. Що з цим «старим» планом: яка його частка уже втілена?

– План дерегуляції, затверджений попереднім урядом у вересні 2024 року, передбачає 99 завдань і 147 конкретних заходів для спрощення умов ведення бізнесу. Це майже вчетверо більше, ніж у попередньому плані. Його реалізація – частина реформи «Поліпшення регуляторного середовища» у межах Ukraine Facility і відповідає рекомендаціям Єврокомісії.

Але, зважаючи на призначення Юлії Свириденко прем’єром та зміну уряду загалом, думаю, що і план дерегуляції буде значно відкоригований. Зокрема й у світлі указу президента України про введення в дію Рішення РНБО про мораторій на перевірки. У ньому не просто ставиться завдання провести дерегуляцію, а взагалі сформувати нормативну базу для постійного оновлення та вдосконалення регуляторного середовища.

Про проблеми у сфері ліцензування

– У ваших планах також було розширення функціоналу Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при ДРС (у частині розгляду скарг підприємців у сфері дозвільної системи). Чи зрушила справа з місця?

– Закон ще не прийнято. Проєкт закону наразі на обговорені. Він надісланий усім органам на погодження, і є вже певні зауваження.

Була проведена перша узгоджувальна нарада, і станом на сьогодні ми резюмуємо останню редакцію закону й до вересня плануємо направити документ у Кабмін. У разі погодження на рівні уряду його буде передано на голосування в парламент.

Маю надію, що до кінця цього року закон буде проголосовано. Чимало депутатів зацікавлені в посиленні контролю ДРС у цій сфері. 

– У контексті ліцензування не можу обійти увагою інформацію ЗМІ, яка з’явилася в серпні минулого року. Державна регуляторна служба під час проведення перевірки у 2023 році виявила невиконання свого ж розпорядження, складеного за результатами перевірки 2020 року (мова про МОЗ, яке протягом трьох років не усувало недоліки). Нібито за особистою домовленістю міністра Віктора Ляшка з вами акт не було опубліковано, а адміністративний протокол не складено. При цьому до ДРС постійно надходять скарги з повідомленнями про порушення МОЗ законодавства у сфері ліцензування. Як прокоментуєте цю історію? І загалом, наскільки серйозна ситуація з порушеннями у сфері ліцензування з боку МОЗ?

– Одразу зазначу, протокол на Віктора Ляшка я не складав: щоб його складати, потрібні конкретні факти. А історію, яку ви озвучили, я не пам’ятаю. Якби був склад адміністративного правопорушення, ДРС обов’язково б його склала.

ДРС було проведено у 2023–2024 роках дві планові перевірки додержання МОЗ законодавства у сфері ліцензування. За їхніми результатами складено два акти та видано одне розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування.

Але можу резюмувати, що ця проблема в МОЗ не більша й не менша, ніж в інших органах ліцензування. Тому що в усіх органах ліцензування наявні порушення, які ми зазначаємо у спеціальних актах. Переважно їх виправляють. Якщо ні – є Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування при ДРС.

Були випадки, коли ми ухвалювали рішення щодо зобов’язання міністрів, у тому числі й Віктора Ляшка, скасувати свої накази про позбавлення ліцензій. Зокрема, це стосувалося й Держлікслужби (вона – у сфері координації МОЗ), яка позбавила низку аптек ліцензій. Але після скарг цих аптек на органи ліцензування та встановлення нами порушень, ДРС зобов’язала поновити їх.

Про негаразди з місцевими регуляторами

– Ви ставили собі за мету навести лад із регуляторними органами місцевого самоврядування, аби уникнути зловживань на місцях. Які успіхи є на сьогодні?

– Загалом з органами місцевого самоврядування (ОМС) як із регуляторами, є величезна проблема – набагато більша, ніж із центральними органами виконавчої влади. Тому що вони на місцях приймають усе, що хочеться: їм делеговано багато повноважень, а відповідальність не встановлена.

Якщо я можу заблокувати якесь рішення міністра (у разі порушення принципів регуляторної політики), і воно далі не піде, то заблокувати рішення міського голови / міської ради ДРС не може, у нас немає такого впливу. Ми можемо лише порадити. Але, враховуючи те, що жодної відповідальності за нерозгляд наших рекомендацій не встановлено, все це формалізовано. Звісно, ОМС, зобов’язані до нас звертатися: надавати проєкт рішення, ми його аналізуємо, потім пишемо, у чому вбачаємо обмеження для бізнесу чи порушення інших принципів регуляторної політики та надаємо вказівки, що слід зробити. Але дуже часто вони взагалі ніяк на нас не реагують.

Звісно, ДРС намагається законодавчо це виправити: ми вже мали розмову з Економічним комітетом Верховної Ради, та ОМС украй завзято б’ються за свою безвідповідальність. Щойно мова заходить про внесення змін до закону «Про місцеве самоврядування», аби додати їм відповідальності, – одразу ж проти активно виступають різні асоціації.

Але наразі не все гаразд з місцевими регуляторами – насамперед у зв’язку з відсутністю відповідальності за порушення регуляторної політики. Проблема зловживань на місцях досить висока.

– А де фіксується максимальний рівень зловживань із боку ОМС?

– По-різному. Наприклад, як свідчить досвід проведених перевірок, у Києві дуже багато зловживань. До речі, наприкінці червня ДРС проводила в Києві позапланову перевірку на підставі письмової заяви про порушення вимог законодавства про дозвільну систему, поданої суб’єктом господарювання.

За результатами перевірки складено припис, яким зобов’язано керівника Департаменту територіального контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) вжити заходів щодо внесення змін до Правил благоустрою в частині отримання будь-яких дозволів. А також припинити вимагати від суб’єктів господарювання отримання контрольних карток на тимчасове порушення благоустрою, які не внесені до переліку, затвердженого Законом України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності».

Суть проблеми в тому, що Київська міська рада змушує отримувати дозвільні документи, які не передбачені законодавством – мова про так звану контрольну картку, і зобов’язує вносити плату пайової участі в розмірі 40 000 грн. Це не передбачено законом, і КМР не може встановлювати це своїм рішенням.