Оставаться на местах: как и чем наполнить бюджеты общин

Децентрализация выступает одним из главных направлений того «пакета» реформ, который предложили правительства, сформированные парламентским большинством в 2014–2017 годах. Еще в июля 2015-го вице-премьер-министр, министр регионального развития, строительства и ЖКХ Украины Геннадий Зубко в интервью журналу «Український тиждень» говорил о том, что «законодательная база децентрализации требует принятия еще около 100 законов, где будет четко прописано распределение полномочий между территориальными общинами, районами, областями и центральной властью, и это все должны закончить в 2015 году».
Завершается уже четвертый год реформирования территориальной системы органов власти, а главная цель – существенное увеличение налоговых и неналоговых поступлений в бюджеты территориальных общин, особенно сельских, – так и не достигнута.

Подавляющее большинство местных бюджетов остаются зависимыми от трансфертов из бюджетов вышестоящего уровня. За период 2007–2016 годов почти ежегодно увеличивалась величина таких поступлений: в 2007-м она составляла 45 млрд грн, в 2010-м – 78 млрд грн, в 2013-м – 116 млрд грн, а в 2016 году – 195 млрд грн. Соответственно доля официальных трансфертов в структуре доходов местных бюджетов в целом тоже росла. Если в 2007 году этот показатель составлял 42,1%, то в 2012-м – 55,1%, а в 2015-м – 59,2%. Вообще в 2014–2016 годах доля официальных трансфертов в структуре доходов местных бюджетов по сравнению с 2007 и 2008 годами увеличилась на 10%, что свидетельствует об ухудшении уровня финансовой самодостаточности местных бюджетов.

Официальные трансферты местным бюджетам
и их доля в структуре доходов местных бюджетов

Источник: Государственная казначейская служба Украины, расчеты European Analytical Centre

Представители нынешнего правительства постоянно говорят о профиците местных бюджетов, об увеличении поступлений местных налогов, об успехе децентрализации в целом. На самом деле увеличение доходов местных бюджетов Украины имеет номинальный характер, свидетельством чего является динамика доходов местных бюджетов в сопоставимых ценах 2007 года (объем доходов местных бюджетов в сопоставимых ценах 2007 года определялся путем деления их номинальной величины на кумулятивный индекс цен производителей промышленной продукции). Положительных сдвигов в динамике реальной величины поступлений в местные бюджеты в последние годы «прорывных реформ» территориальной организации власти не наблюдается.

Если в 2007 году доходы местных бюджетов составили 107 млрд грн, в 2010-м – 95 млрд грн, в 2013-м – 114 млрд грн, то в 2016-м – 88 млрд грн.

Номинальные доходы и доходы
в сопоставимых ценах 2007 года местных бюджетов
(с учетом трансфертов)

Источник: Государственная казначейская служба Украины, расчеты European Analytical Centre

Общая динамика налоговых поступлений. Одной из основных составляющих доходов местных бюджетов выступают налоговые поступления. За 2007–2016 годы они увеличились, что обусловлено преимущественно инфляционно-девальвационными колебаниями и перераспределением отдельных видов налоговых платежей, но отнюдь не из-за существенного увеличения базы взыскания налоговых платежей, направляемых в местные бюджеты.

В номинальном выражении за рассматриваемый период однозначно имеют место положительные сдвиги, поскольку в 2016 году по сравнению с 2007-м налоговые поступления в местные бюджеты увеличились втрое.

Налоговые поступления
и их доля в структуре доходов местных бюджетов Украины

Источник: Государственная казначейская служба Украины, расчеты European Analytical Centre

Зато удельный вес налоговых поступлений в структуре доходов местных бюджетов в целом имел нисходящую направленность. Если в 2007 году он составлял 42,1%, в 2010-м – 42,8%, то в 2015-м – 33,3%. Таким образом, в последние годы влияние налоговых поступлений в доходную базу местных бюджетов даже несколько ослабло несмотря на номинальный рост их величины.

Квинтэссенцией отсутствия прорывных сдвигов в части укрепления финансовой самодостаточности регионов и территориальных общин является динамика таких важных источников формирования доходной части местных бюджетов как подоходный налог, рентная плата и плата за использование других природных ресурсов и местных налогов.

Поступление НДФЛ. В целом поступления налога с доходов физических лиц в 2007–2016 годах номинально росли. В частности, в 2007 году «на места» поступило 35 млрд грн НДФЛ, в 2010-м – 51 млрд грн, в 2013-м – 65 млрд грн, а в 2016-м – 79 млрд грн. Но несмотря на значительное увеличение (более чем вдвое в течение 2007–2016 годов) в динамике поступлений в сопоставимых ценах 2007-го имеет место убывающая тенденция. Так, в 2016 году по сравнению с 2007-м поступление налога с доходов физических лиц в сопоставимых ценах в местные бюджеты уменьшилось на 16 млрд грн. 

Поступления налога с доходов физических лиц в местные бюджеты

Источник: Государственная казначейская служба Украины, расчеты European Analytical Centre

Поступление ренты. В динамике поступлений рентной платы и платы за использование других природных ресурсов (до 2015 года – сбора за специальное использование природных ресурсов) в местные бюджеты восходящая тенденция наблюдалась в 2007–2012 годах. В 2013–2016 годах наблюдается значительное уменьшение поступлений данного вида фискальных платежей в связи с тем, что плата за землю стала составной налога на имущество.

Поступления рентной платы
и платы за использование других природных ресурсов
в местные бюджеты

Источник: Государственная казначейская служба Украины, расчеты European Analytical Centre

Если в 2007 году в местные бюджеты поступало 4 млрд грн рентной платы за специальное использование природных ресурсов, в 2010-м – 9,8 млрд грн, в 2013-м – 15,0 млрд грн, то в 2016-м – 2,5 млрд грн. Подобная тенденция также наблюдается и в динамике поступлений рентной платы и платы за использование других природных ресурсов в местные бюджеты и в сопоставимых ценах.

Местные налоги. Поступление местных налогов в местные бюджеты в 2007–2016 годах в целом увеличилось существенно. Если в 2007-м они составляли 2,5 млрд грн, в 2010-м – 2,8 млрд грн, в 2013-м – 7,3 млрд грн, то в 2016 году – 4,23 млрд грн. Стремительный их рост в 2015-м и 2016-м по сравнению с предыдущими годами обеспечивался за счет того, что плата за землю стала составной налога на имущество, который отнесен к категории местных налогов. А так как плата за землю всегда была одним из основных источников наполнения местных бюджетов, удалось обеспечить восходящий тренд в динамике поступлений местных налогов в местные бюджеты и в сопоставимых ценах 2007 года.

Что и как необходимо изменить? Анализ приведенных выше тенденций свидетельствует об отсутствии реальных прорывных сдвигов в укреплении финансовой самодостаточности территориальных общин во всеукраинском масштабе.

Реальная бюджетная децентрализация и связанное с ней укрепление финансовой состоятельности территориальных общин тормозится из-за нежелания центральной власти обеспечить законодательную основу для расширения налоговой базы местного самоуправления, поскольку это идет вразрез с интересами олигархических групп, между которыми и высшим звеном законодательной и исполнительной власти есть определенные неформальные договоренности.

Консервация дефицита налоговых и неналоговых поступлений в местные бюджеты также находится в прямой зависимости от медленных темпов оформления передачи земель за пределами населенных пунктов в коммунальную собственность. В первую очередь это касается передачи земель сельскохозяйственного назначения в собственность сельских территориальных общин, у которых база наполнения местных бюджетов является особенно суженной. В случае передачи земель, находящихся за пределами населенных пунктов, в коммунальную собственность наполнение местных бюджетов будет происходить как в результате продажи земель, так и вследствие передачи во временное пользование физическим и юридическим лицам.

В первом случае поступления возрастут благодаря притоку средств из-за отчуждения земельных активов в пользу других владельцев и последующей уплаты ими земельного налога, а во втором – благодаря поступлению арендной платы. Расширение ресурсной базы наполнения бюджетов местного самоуправления, особенно сельских бюджетов, за счет передачи земель государственной собственности в коммунальную необходимо также и по тем причинам, что поступление средств от продажи коммунальных земельных активов в последние годы значительно уменьшилось, поскольку наиболее ликвидные земли в пределах населенных пунктов были проданы еще в начале запуска рынка земель населенных пунктов.

Особой сложностью отмечаются процессы наполнения бюджетов сельских территориальных общин. Это связано с тем, что за многие годы реляций представителей власти об «уникальной» модели реформирования аграрного сектора Украины как базового звена сельского развития так и не была реально расширена налоговая база наполнения сельских бюджетов, хотя потенциально для этого есть много возможностей.

Во-первых, сельские территории – это основной ареал концентрации природных ресурсов, поэтому справедливым было бы увеличение доли отчислений рентной платы за специальное использование природных ресурсов общегосударственного значения в бюджеты сельских территориальных общин.

Во-вторых, запуск полноценного рынка земель сельскохозяйственного назначения позволил бы обеспечить поступления в сельские бюджеты платы за земельные транзакции. В нынешних условиях земельные активы (подавляющее большинство которых – это распаеванные земли) фактически законсервированы для осуществления полноценных операций купли-продажи из-за их пребывания в пользовании (аренде) предпринимательских структур, которые входят, как правило, в интегрированные аграрные формирования холдингового типа.

В-третьих, длительный период сельские бюджеты недополучали значительные суммы налоговых поступлений из-за наличия налогового суррогата в форме фиксированного сельскохозяйственного налога, который в определенный период хоть и сыграл положительную роль в плане упрощения налогового режима регулирования деятельности субъектов аграрного предпринимательства, но в целом подпитывал укрепление крупных агроформирований, создавая для них «люфты» для избежания уплаты значительных сумм фискальных платежей.

Увеличение доли отчислений рентной платы за специальное использование природных ресурсов в сельские бюджеты – это начало возвращения селу долгов, накопившихся в течение многих лет. Именно из села «выжимали все соки» для нужд индустриализации, используя ножницы цен исключительно для повышения конкурентоспособности промышленного производства.

Поэтому параллельно с объединением сельских территориальных общин должно происходить расширение налоговой и неналоговой базы наполнения местных бюджетов через наращивание величины коммунальных земельных активов за счет земель за пределами населенных пунктов, внедрения реально действующего механизма реализации инфраструктурных проектов на основе соглашений государственно-частного партнерства, увеличения доли отчислений рентной платы за специальное использование природных ресурсов общегосударственного значения в бюджеты базового уровня.