Закон «про два паспорти»: що принесе Україні сувора заборона подвійного громадянства

Показово-резонансний судовий процес над екс-головою Держаної фіскальної служби України Романом Насіровим серед іншого підняв на поверхню інформаційного простору проблематику подвійного громадянства – як у лавах високопосадовців, так і українців загалом. Питання наявності у громадян України паспортів інших держав, окрім українського, є одним із найсуперечливіших у вітчизняному правовому полі. Законодавством другий паспорт прямо не забороняється, але й не визнається. А процедура позбавлення громадянства України як «покарання» за вступ у громадянство іншої держави чітко не прописана.

У відповідь на суспільний резонанс президентом України Петром Порошенком було скеровано до парламенту законопроект №6175 про внесення змін до Закону України «Про громадянство України», яким значно посилюється відповідальність за подвійне громадянство. Світовий досвід у вирішенні подібних питань і те, в якому напрямку, згідно останніх трендів, рухається Україна, спеціально для Mind проаналізували юрист-міжнародник, засновник і голова НУО Promote Ukraine (Брюссель) Марта Барандій та  к.е.н. Юлія Шутяк.

Сьогодні вимога до патріотизму чи то націоналізму через призму громадянства – це тенденція, яка стрімко поширюється країнами Європи. Наприклад, на даний момент бельгійське підданство отримують діти, які народилися в цій країні і в яких один з батьків є бельгійцем. Однак націоналістичні сили пропонують змінити закон про громадянство таким чином, щоб діти, народжені в Бельгії, могли стати бельгійцями лише в тому випадку, якщо двоє батьків мають бельгійські паспорти. Наразі це лише пропозиція, проте вона вже має деяку підтримку бельгійських ліберальних сил.

У Данії Націоналістична партія вимагає припинити практику подвійного громадянства через поведінку Туреччини. У Франції кандидат у президенти від Національного Фронту Марін Ле Пен також погрожує скасувати подвійне громадянство, як тільки у неї з'явиться така можливість.

Звичайно, причиною таких вимог, в основному – націоналістичних рухів, є проблеми з національною безпекою, що загострилися останнім часом. Однак навіть попри існування таких проблем, у вищезазначених країнах біпатридів не позбавляють громадянства «автоматично».

Популярні аргументи

В Україні пропозицію заборони множинного громадянства, яка викликала обурення українських біпатридів, висунули не націоналісти, а президент країни. Хоча, зазначимо, що у ВРУ зареєстровано ще два законопроекти зі схожою тематикою – від Народного фронту і Радикальної партії.  

Основним аргументом політичних сил України на користь усунення випадків подвійного громадянства є захист національних інтересів. Зокрема, мова йде про національну (не)безпеку, як от військове вторгнення інших держав на територію України для захисту своїх громадян; покарання сепаратистів і терористів; (не)допуск до державної таємниці громадян інших держав, наприклад, наявність кількох паспортів у депутатів  і чиновників, які через існування юридичного зв’язку з іншими державами можуть становити загрозу для інтересів України на найвищому рівні.

Розглянемо кожен з цих випадків:

1.    Всупереч розповсюдженій думці і поведінці деяких держав, військове втручання на територію іншої країни відбувається не на основі Конституції держави-агресора, а на основі міжнародного права. Загальними підставами військового вторгнення в міжнародному праві можуть бути як рішення Ради Безпеки відповідно до ст. 42 Статуту ООН, так і використання державою права на самооборону відповідно до ст. 51 Статуту ООН.  Згідно з деякими теоріями міжнародного права самооборона передбачає також вторгнення на територію іншої держави для захисту своїх громадян, іноді незалежно від того, чи є вони одночасно громадянами країни перебування, чи ні. При цьому, це вторгнення в жодному випадку не повинно посягати на територіальну цілісність і політичну незалежність держави-об'єкта вторгнення.

Загалом, така практика не є поширеною в міжнародних відносинах, і держави порівняно рідко до неї вдаються, а якщо вдаються, то обмежуються короткостроковим застосуванням сили для евакуації своїх громадян. Якщо ж прив'язувати захист своїх громадян до права на самооборону, то вторгнення для самооборони ведеться до того моменту, поки Рада Безпеки ООН не прийме відповідного рішення щодо врегулювання даної ситуації, а це повинно статись в найкоротші терміни.

Звичайно, найвищий орган ООН буде в поміч країні-об'єкту вторгнення, якщо агресор не є постійним членом або союзником постійного члена Ради Безпеки, оскільки в такому випадку він має право вето на рішення, які суперечать його інтересам.

Ядерні і військово амбітні держави на кшталт Російської Федерації здійснюють свої національні інтереси з реалістичним підходом до міжнародних відносин, тобто не на основі міжнародного права, а на основі сили, чи, якщо хочете, своєї Конституції, воєнної доктрини, зовнішньої політики тощо. Їхньою ключовою формою міжнародної взаємодії є конфлікт.

Для виправдання своєї агресії такі держави знайдуть стільки підстав, скільки буде потрібно. Так, задля обґрунтування анексії Криму Росія використала протиправний історичний аргумент, а роздача паспортів відбулася для юридичного окозамилювання. До слова, одним з аргументів агресії Росії в Грузії був захист своїх громадян всупереч міжнародному праву. Та, якби не було б цього аргументу, то російські військові стратеги придумали б інші, і все одно з порушенням міжнародного права. За це Росія несе певну відповідальність, звичайно, не таку, як би хотілось, та все ж міжнародне співтовариство здійснює тиск на цю державу з метою навернути її на «праведний міжнародний шлях».

Крім цього, з боку українців часто лунають побоювання агресії з Заходу. Мова йде про Румунію, Угорщину і Польщу. Тут варто було б детальніше проаналізувати питання, чи ці країни є державами з реалістичним підходом до міжнародних відносин. Хоча уряди деяких з них рухаються в цьому напрямку, коли опираються рішенням міжнародних інституцій, все ж вони є членами Європейського Союзу, не є постійними членами Ради Безпеки, не є безумовними союзниками Росії і не мають військової могутності, яка може слугувати запорукою їхнього успіху в разі вторгнення, а тому можуть вважатись «надійними». Наразі. 

Незважаючи на це, вартим уваги є питання: чи зміниться щось від того, що громадяни України складуть свої українські паспорти і далі залишаться сукупно проживати на територіях, які потенційно можуть стати об’єктом спору? Чи зупинить припинення українського громадянства румунами, угорцями чи поляками державу-агресора? Очевидно, відсутність українського громадянства не буде перешкодою для військового втручання. А якщо очікується, що 200 000 осіб чи навіть половина з них здасть паспорти країн Шенгенської зони, то це доволі сміливе романтичне очікування. Навряд чи можна сподіватися на масову відмову від іноземного громадянства.

Але все ж якщо жителі України вирішать відмовитись від українського громадянства, то якими будуть дії України у випадку потенційної агресії? Чи встигне вона видворити цих уже іноземних громадян ще до моменту військового втручання? Мова йде про силове видворення десятків чи сотень тисяч людей.

Агресію це навряд чи зупинить, ба навіть пришвидшить. На цьому тлі ілюзією є переконання, що позбавлення одного з громадянств відбере у потенційних держав-агресорів мотиви для вторгнення.

2.      Іншим популярним аргументом на користь позбавлення громадянства є необхідність покарання за сепаратизм і тероризм. Дане прагнення, якщо і витримає тест статтею 25 Конституції, то, як наголошують деякі юристи, позбавлення громадянства таких біпатридів одночасно позбавить Україну можливості ефективного здійснення правосуддя над цими «зрадниками» саме українськими судами.   

3.      І чи не найважливішим озвученим мотивом прийняття даного Закону є (не)допуск до державної таємниці чиновників і інших осіб, які здійснюють законодавчу, виконавчу чи судову владу.  Множинне громадянство таких осіб несе пряму загрозу національній безпеці на найвищому рівні. На території іншої держави, громадянами якої вони є, вони зобов'язані надавати всю інформацію, яка потрібна для здійснення національних інтересів відповідної держави. Крім того, біпатриди, обрані в місцеві органи влади, є тими, хто, власне, і може створити небезпеку сепаратизму. Так виникає колізія, яка несе загрозу Україні.  

Аргументи «ЗА» і позиція президента

Останній з трьох розглянутих аргументів є мотивом створення законопроекту  №6175 про внесення змін до Закону України «Про громадянство України» щодо реалізації права змінити громадянство, а приводом стали закордонні паспорти Романа Насірова. Тобто чиновники, які мають громадянство інших держав, повинні бути покарані. Але ситуація на даний момент виглядає таким чином, що законопроект, запропонований президентом, розповсюджуватиме свою дію на всіх українців-біпатридів, а не лише на чиновників.

То що ж криється за мотивами прийняття такого різкого закону та ще й «невідкладно»?

Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту, «перебування громадян України також і в громадянстві іноземної держави, зокрема тих, які перебувають на публічній службі, створює певні ризики для національної безпеки України». Це єдине речення в записці, на якому базується вся аргументація.

Звернемося до законодавства. Відповідно до ст. 25 Конституції ніхто не може бути позбавлений громадянства. Гарантом виконання цієї норми є президент України, а сама Конституція є на сайті president.gov.ua. Звичайно, тут виникає питання визначення поняття «позбавлення», адже в законопроекті мова йде про уточнення підстав «втрати» громадянства, а чи є така втрата позбавленням? Ольга Поєдинок, к.ю.н. вважає, що навіть якщо є, то ст. 25 Конституції поширюється виключно на осіб, які мають громадянство лише України, а тому втрата, запропонована президентом, не може вважатись такою, що обходить Конституцію, і не є позбавленням в сенсі ст. 25К.

На нашу думку, дане питання є спірним і, мабуть, буде предметом розгляду Конституційним судом України, якщо до спору дійде.

З іншого боку, в українському законодавстві вже є норма про втрату громадянства у випадку добровільного набуття особою громадянства іншої держави. Проте в Законі про громадянство, як і в багатьох інших законах України, не передбачений механізм реалізації деяких його норм. Часто саме в цьому полягає часткова невиконуваність нормативно-правових актів України. Тому норма про заборону подвійного громадянства, хоч існує здавна, але здавна вона і невиконувана.

З положень законопроекту президента впливає, що він такий механізм, власне, і пропонує. «Додаткові підстави для втрати громадянства» є цим механізмом. Так, він уточнює спосіб відшукування фактів порушення норми про подвійне громадянство, а саме – фактів використання громадянином України виборчого або іншого права, яке йому надає іноземна держава, або виконання обов’язків, які на нього покладає іноземне громадянство, чи використання громадянином України паспорта іноземної держави під час виїзду з України або в’їзду в Україну, або на території України, що зафіксовано прикордонниками.

Представники президента, які презентували цей проект, наголошують, що норма не змінюється, а лише удосконалюється механізм її реалізації. При цьому підставою і мотивом цього удосконалення є «покарання» чиновників. Але механізму виявлення інших паспортів саме у чиновників нема.

Чиновники і депутати, швидше за все, не використовують іноземні паспорти при в’їзді в Україну, а також навряд чи голосують в інших країнах, якщо там це право, а не обов’язок. Та й зрештою, якщо обов’язок, то найчастіше покаранням за неголосування є штраф, який власники кількох паспортів точно в змозі заплатити.  

То ж на кого спрямовані ці «додаткові підстави» і хто від них постраждає? Питання варте обговорення в українському суспільстві і серед діаспори, яка все ще має певний вплив на своїх обранців.

Аргументи «ПРОТИ» і позиція діаспори

Звернемо увагу, що далеко не всі представники діаспори є проти даного законопроекту. У даній статті ми не представляємо діаспорян, а лише наводимо деякі аргументи тих закордонних українців, які виступають проти «покарання» чи навіть за введення подвійного громадянства на території України.

Найвагомішим аргументом «за» збереження громадянства є ризик втратити матеріальний  зв’язок з Україною, права і обов’язки по відношенню до неї.

Загалом, втрата паспорту не вплине на патріотичні почуття, але додасть ще більше фрустрації закордонним українцям щодо самоідентифікації та можливості впливу на зміни в суспільстві, серед іншого, неможливість обирати, тобто, брати участь у виборах і неможливість вимагати від обраних осіб відповідальності. Відбудеться втрата владою частини свого джерела. Юридично, народ, тобто громадяни України, є носієм суверенітету і джерелом влади, а отже сьогоднішні українці-біпатриди не будуть частиною народу України в разі прийняття і виконання цього закону.

Іншими словами, українцям кажуть: «ви визначтеся, ви далі з нами чи самі?» Багато хто залишиться в громадянстві іноземної держави за сімейними чи професійними обставинами, а відтак визначиться сфокусуватися більше на власних інтересах, що має певне виправдано егоїстичне підґрунтя.

Окрім того, дії негромадянина України, а, скажімо, громадянина Бельгії чи США, який лобіює інтереси України в деяких міжнародних організаціях, можуть бути підставою для додаткових запитань від країни його громадянства чи самої організації.

Відтак, поширений аргумент, що Україна втратить лобістів на міжнародній арені, є досить доречним.

Неучасть у виборах-2019

Якщо законопроект – це не популістський крок, а прагматичний, і його таки буде прийнято, то діаспора і жителі регіонів України, де масово проживають біпатриди, матимуть 6 місяців на вирішення того, чиї ж вони громадяни. А це важливо з точки зору підготовки до виборів: закон треба прийняти не занадто близько до виборів, щоб не розбурхати населення, але і не відкладати, щоб встигнути все стабілізувати ще до початку передвиборчої кампанії. А ще якщо раптом нагляне загроза дострокових виборів, то краще його прийняти «невідкладно».

В останніх дострокових виборах президента України активність діаспори побила всі рекорди. Взяли участь у виборах 72 817 осіб із 474 046 включених до списків. За президента Порошенка проголосували 45 379 осіб. Невідомо, скільки з них мають подвійне громадянство. Але декому доведеться змиритися з тим, що вони обрали  того, хто позбавив їх можливості бути джерелом влади в Україні.

До нових виборів залишилось рівно два роки. Якщо стежити за електоральними настроями жителів Західної України і діаспори, то можна припустити, що розчарування виборців і зміна рейтингів відповідно до аналітичних центрів і фондів спонукатиме потенційних кандидатів у президенти до використання всього свого впливу на зниження потенціалу суперників. Слід стежити за тим, хто присутній на перших трьох позиціях в цих рейтингах (станом на кінець 2016 року – це Петро Порошенко, Юлія Тимошенко і Андрій Садовий), а також за тим, хто просуватиме, а хто блокуватиме даний законопроект.

Якщо частина діаспори з подвійним громадянством, яка прийшла б на вибори, мізерна, то принаймні йдеться про 200 000 осіб – жителів України. Якщо вони не братимуть участь в голосуванні, то це відповідним чином вплине на результат виборів і на те, що певного кандидата буде позбавлено значної підтримки, оскільки історично складається так, що кожен регіон має свого «улюбленця».

Додамо, що на прес-конференції, організованій мережею Global Ukrainians в агентстві УНІАН 20 березня, з вуст представників Комітету ВРУ з питань прав людини звучали запевняння, що законопроект у такому вигляді, як він сьогодні є, прийнятий не буде.

Інші невраховані моменти

Відповідно до даних Світового Конгресу Українців, українська діаспора налічує близько 20 млн осіб. Звісно, багато з цих осіб ніколи і не мали українського паспорту, що ніяк не заважало їм вважати себе українцями і вболівати за Україну. Водночас, у той час як Польща та Угорщина докладають максимум зусиль, щоб відродити зв'язки зі своєю діаспорою і спростити шлях до отримання відповідно польського та угорського громадянства, в Україні це питання навіть не стоїть. Навпаки, складається враження, що з частиною українців хочуть розпрощатися назавжди. Українській діаспорі з радістю дякують за гуманітарну допомогу в часи неспокою, але ніхто, здається, навіть і не замислюється над питанням збереження чи навіть відродження українського громадянства для цих 20 млн осіб.

Більше того, ніхто не робить набуття громадянства України привабливим. Так, близько 11 000  осіб прийняли українське громадянство в 2016 році, що становить 0,24% від загального населення України.  Для порівняння з країнами Європейського Союзу, куди з 1998 року намагається інтегруватись Україна, то статистика така: в 2015 році в Італії громадянства набули  178 000 осіб, у Великобританії 118 000, в Іспанії 114 400, у Франції 116 600 і в Німеччині 110 000 осіб. Якщо ж брати цю статистику у співвідношенні до кількості жителів відповідної країни, то найменшу кількість заяв на громадянство було схвалено у Словаччині – 0,5%, і навіть це – більше, ніж в Україні. Не будемо вдаватися до статистики швидкості росту населення в Україні, оскільки без окупованих частин території важко коментувати його приріст чи спад. Проте відповідно до банку даних, у 2014 на території України проживало 43 млн, осіб, а в 2015 уже 42,8 млн. 

То ж відкритими залишаються питання про те, які переваги українського громадянства, що їх надає наша держава, крім почуття самовідданого патріотизму, отримають люди, які відмовляться від певних практичних благ? Чи робитиме Україна набуття громадянства привабливим? Чи створить вона як держава певну альтернативу громадянству – правовий зв'язок «закордонних» українців з Україною? Чи гарантує Україна 200 тисячам біпатридів, які є жителями західних областей України та іншим українцям зі схожим статусом, «особливі права», як от невідчуження землі сільськогосподарського призначення чи участь у виборах хоча б до місцевих органів влади, безперешкодне працевлаштування і освіту і т.д.? Які інші сюрпризи можуть чекати на українців-біпатридів, які масово проживають в певних регіонах України? Це поза тим, що вони більше не належатимуть до національних меншин. Які взагалі настрої це викличе в таких українців? І як саме позбавлення громадянства врятує Україну від атак?

Висновки

На нашу думку, необхідно переглянути Закон про громадянство таким чином, щоб не підводити всіх українців під один знаменник, що може зашкодити національним інтересам більше, ніж їм допомогти. Вважаємо, що слід зробити диференційований підхід, адаптований саме до українських реалій. Наприклад, суддями, чиновниками і депутатами не можна стати у разі множинного громадянства, а у випадку порушення цієї норми їх буде звільнено, а депутатів позбавлено депутатського мандату (такі норми, до слова, уже передбачені законодавством і саме їм потрібно створити механізм реалізації). У той же час, громадяни, які не обіймають таких посад і діяльність яких не несе загроз національній безпеці, могли б і надалі мати подвійне громадянство.

Також необхідно продумати механізм зв’язку діаспори з Україною, щоб люди, які, незважаючи на друге громадянство, працюють на користь України і пішли на минулі вибори, не відчували себе покараними за це, особливо, коли після всього зробленого діаспорою, гучно лунають заклики позбавити закордонних українців-біпатридів права голосу. Такий зв'язок був би милий також тим українцям, які народилися за кордоном у сім’ях колишніх українських мігрантів-біженців та не мають українського громадянства, але  здавна чимало допомагають Україні.

Загалом, радимо всім, на кого можуть вплинути зміни, і хто хоче зрозуміти наслідки для себе, варто читати не лише закон про громадянство чи новий даний законопроект і всі наступні законопроекти з цього питання, а й Конституцію, Закон про правовий статус іноземців, Закон про міжнародне приватне право і Закон про імміграцію, а також норми інших законодавчих актів, які регулюють відносини з іноземцями: земельний, трудовий та інші кодекси.