У зоні турбулентності: як концесія допоможе українським аеропортам

На початку лютого Міжнародна рада аеропортів (ACI Europe) опублікувала річну зведену доповідь щодо пасажиропотоку європейських аеропортів*. Згідно з документом пальма першості в рейтингу динаміки зростання обсягів пасажиропотоку дісталася українському аеропорту Бориспіль. Його показник приросту за 2018 рік – 19,4%. Але це досягнення – з розряду «всупереч». Українські аеропорти, які демонструють в останні роки стійку тенденцію зростання пасажиропотоку і вантажообігу, згідно з прогнозами в найближчому майбутньому будуть нездатні відповідати сучасним вимогам. Той же Бориспіль не отримує необхідних для розвитку інвестицій. Йдеться про суму від $300 млн до $500 млн – стільки, за оцінками експертів, потрібно, щоб забезпечити нормальне функціонування головних повітряних воріт країни найближчим часом.

У зв'язку з цим тема передачі українських аеропортів у концесію стає все більш актуальною в інформаційному просторі. Відповідні обговорення активізувалися серед експертних кіл і бізнесу. Наскільки такий сценарій реальний і які у нього можуть бути особливості, спеціально для Mind проаналізували партнер юридичної фірми «Астерс» Роман Степаненко і юрист «Астерс» Юлія Приходько.

Багатосерійний фільм під назвою «Прийняття нового закону про концесії» дуже затягнувся навіть за українськими мірками. Час і прогрес невпинно рухаються вперед, і українська інфраструктура, на жаль, за ними не встигає. Дороги, мости, лікарні, стадіони, вокзали, морські порти, аеропорти – це далеко не повний перелік об'єктів, які потребують значних грошових вливань.

Бюджетними силами неможливо забезпечити необхідну ін'єкцію капіталу. За приблизними підрахунками експертів Міністерства інфраструктури, лише для модернізації застарілої інфраструктури потрібно понад $35 млрд, і це без урахування витрат, необхідних для будівництва нових об'єктів.

Де взяти гроші? В умовах дуже обмежених ресурсів бюджету, необхідне фінансування, в тому числі і для аеропортової інфраструктури, можливо залучити за допомогою державно-приватного партнерства (ДПП). Структури ДПП з року в рік від континенту до континенту доводять свою доцільність та ефективність. У багатьох успішних економіках світу ДПП є синонімом взаємовигідного співробітництва уряду з бізнесом. Найчастіше інвесторами (приватними партнерами) та/або кредиторами таких проектів виступають великі міжнародні компанії з багаторічним досвідом роботи в цій сфері.

На що насамперед дивиться інвестор при оцінці перспективності проекту? Основним критерієм виступає project bankability. У вузькому сенсі цей термін означає здатність проекту пройти тест на отримання фінансування з боку фінансових установ – професійних кредиторів. Однак, ми б запропонували подивитися на цей критерій ширше – як на чинники, здатні «переконати» інвестора брати участь у проекті, в тому числі фінансово, і залучити боргове фінансування. А воно в більшості випадків становить близько 70-90% загальної вартості проекту.

Серед таких факторів можна назвати обґрунтованість і прозорість проекту, його прибутковість, справедливий розподіл ризиків між приватним і державним партнером. Останнім часом, з урахуванням зростання популярності ДПП і, відповідно, кількості пропозицій потенційних проектів, структурованих у форматі ДПП, великі міжнародні інвестори, крім традиційної оцінки змінних самого проекту (фінансові показники, гарантії, надані приватному партнеру тощо), звертають увагу також і на глобальніші чинники. А це – макроекономічні показники країни, прихильність держави внутрішній програмі розвитку ДПП, у тому числі концесії як найбільш поширеній його формі.

Саме тому новий закон про концесії, проект якого з квітня минулого року (після прийняття в першому читанні) припадає пилом на Грушевського, вимагає підвищеної уваги з боку парламентаріїв, щоб на ділі підтвердити зацікавленість держави в просуванні інструментів державно-приватного партнерства.

Чому концесія – це не страшно? Останнім часом лунали твердження, суть яких можна звести до наступного: концесія – це незаконне відчуження народної власності.

У цьому контексті слід нагадати, що згідно із законодавством, концесія, по суті, передбачає створення нового або передачу існуючого об'єкта державної або комунальної власності інвестору для управління на платній, тимчасовій і конкурентній основі. До того ж, держава має право самостійно встановлювати ключові вимоги, а також, будучи від початку сильнішим партнером, захищати свої інтереси. В кінцевому рахунку, прихід міжнародних гравців лише посприяє інтенсифікації розвитку інфраструктури і посилить економіку країни в цілому.

Як це відбувається за кордоном? Найкращий доказ ефективності – досвід і практика. Серед успішних прикладів концесії можна назвати аеропорти Lyon, Nice, Toulon Hyères (Франція), Santiago de Chile (Чилі), Phnom Penh, Sihanoukville (Камбоджа), Kansai, Osaka (Японія), Santo Domingo (Домініканська Республіка). Це лише мала дещиця зі списку успішно реалізованих проектів по всьому світу.

Хотілося б окремо зупинитися на концесійному досвіді Бразилії. За останнє десятиліття країні вдалося потроїти обсяг авіаційного ринку, зокрема, завдяки запуску понад 10 проектів концесії аеропортів, серед яких – Natal, Guarulhos, Brasilia, Galeão, Porto Alegre.

На сьогоднішній день підготовлено проект наступного, п'ятого, раунду концесії аеропортів, який передбачає залучення фінансування на підставі ДПП для реалізації ще 13 проектів. Крім того, в зв'язку з економічною кризою останніх років, у Бразилії активно обговорюється питання трансформації концесійної моделі, і, як варіант, розглядається можливість передати в концесію пул з кількох аеропортів, з одного боку, забезпечуючи таким чином інтерес інвестора за рахунок великого максимально прибуткового об'єкта, а з іншого – створюючи умови для розвитку менш привабливих з інвестиційної точки зору регіональних аеропортів. Подібна концепція цілком може бути запозичена і для українських проектів.

А чи є альтернатива? Передача аеропорту в концесію повністю – далеко не єдиний можливий варіант його розвитку. Міжнародна практика свідчить також і про успішну реалізацію проектів концесійного управління окремими складовими інфраструктури аеропорту: парковок для автомобілів, систем транспортування пасажирів і багажу, терміналів і т.д.

Однак слід мати на увазі, що подібний підхід більш характерний для країн з уже розвиненою авіаційною інфраструктурою. Наприклад, за такою системою працюють кілька аеропортів Канади, США й ОАЕ. Для України ж на даному етапі більш обґрунтованим і привабливим здається передача в концесію аеропорту комплексно. У той же час, виключати альтернативні опції повністю все ж не варто, особливо якщо такий варіант виявиться комерційно доцільним і прийнятним для інвестора.

Що пропонує законопроект? Новий проект закону про концесії, зареєстрований у Верховній Раді під №8125, передбачає низку новацій, серед яких:

• можливість інвестора виступити ініціатором проекту (зараз – лише органи влади/держпідприємства): дозволяє інвестору самостійно запустити процес щодо даного об'єкта;
• виплата концесіонеру плати за готовність (доступність) об'єкта: розширює перелік платежів, доступних інвестору в рамках реалізації проекту;
• розширення діапазону терміну концесії, який складатиме від 3 до 50 років (зараз – від 10 до 50 років): дозволяє зробити проект гнучкішим ще на стадії укладання угоди.

Безумовно, замороження подальшого просування законопроекту №8125 у парламенті має негативні наслідки для розвитку ДПП в Україні і для використання його інструментів в реалізації інфраструктурних проектів. У той же час, відсутність нового закону про концесії аж ніяк не означає неможливість концесії аеропортів у цілому. Шляхом грамотного структурування проекту можна забезпечити project bankability і залучити потрібне зовнішнє фінансування навіть за старим законом. Зона турбулентності не обов'язково призводить до аварійної посадки. Наприклад, пілотні проекти концесії морських портів Ольвії та Херсона розроблені за чинним законом; і тим не менш, близько 20-25 потенційних інвесторів, включаючи великі міжнародні компанії, зацікавлені брати участь у тендерах за вказаними пілотними проектами.

Навіщо все це потрібно? Зрозуміти і пояснити, навіщо створювати додаткові труднощі і противитися прогресу, досить складно. Складається враження, що, в той час, як весь світ навчився керувати величезними машинами за допомогою кнопки, Україна продовжує вперто крутити громіздкий штурвал, лише краєм ока задивляючись на чийсь стрімкий розвиток. Ну що ж, білі фігури в руках уряду, зацікавлені сторони чекають, коли буде зроблено перший хід, і пілотні проекти концесії українських аеропортів (Бориспіль, Львівський аеропорт) будуть розроблені і представлені потенційним інвесторам.

*Источник: ACI Europe