Реформа Рахункової палати: на кого і як вплинуть зміни
Які ризики та складнощі передбачає реалізація закону
30 жовтня Верховна Рада прийняла в цілому законопроєкт про реформу Рахункової палати (РП). Проблема реформування інституції була актуальна ще з моменту її створення. Попри декілька спроб удосконалити РП, питання не знаходило необхідного відгуку. Утім РП – це єдиний орган зовнішнього незалежного аудиту в Україні. Фактично саме він – наша можливість запевнити міжнародних партнерів у тому, що Україна належно використовує фінансування та працює над тим, аби робити це ефективніше. Про те, на що вплине закон, які позитивні зміни та ризики він передбачає, спеціально для Mind розповіла керівниця департаменту аналітики Інституту аналітики та адвокації Олена Андрєєва.
Номер і дата реєстрації: 10044-д від 16.09.2024.
Ініціатор законопроєкту: Роксолана Підласа, Павло Фролов.
Чи є альтернативні законопроєкти? Цей законопроєкт не має альтернативних, втім у вересні 2023 року було презентовано проєкт нової редакції закону про Рахункову палату №10044 та зареєстровано два альтернативні проєкти до нього. Проєкт №10044-д містить деякі положення свого попередника, хоча на додаток до цього враховує результати діяльності робочої групи, яка працювала фактично впродовж року під керівництвом голови Комітету ВР з питань бюджету – Роксолани Підласої.
Зміст. Насамперед важливо, що законопроєкт зберігає рух до світових стандартів проведення аудиту. Найперше в якому – це забезпечення незалежності органу та розширення його повноважень. Загалом найважливіші, на наш погляд, зміни можна узагальнити в кілька блоків:
- Вплив і повноваження: можливість здійснювати аудит усіх публічних коштів, а не лише коштів держбюджету. У такий спосіб РП зможе проводити аудит місцевих бюджетів, міжнародної фінансової, гуманітарної та технічної допомоги тощо.
- Кадровий потенціал. У документі з'являється поняття державних аудиторів, а також регулюється питання їхнього статусу, відбору, заробітної плати. Важливо, що державних аудиторів пропонують вивести з категорії державних службовців і дії відповідного закону. Це дозволить встановлювати рівень винагороди для них за іншими правилами та потенційно позитивно вплине на мотивацію цих людей. Серед інших нововведень з'являється також попередній відбір кандидатів на посади членів Рахункової палати. Для цього передбачається створення спеціальної дорадчої групи, до складу якої мають обов'язково увійти три представники міжнародних організацій і три на підставі пропозицій депутатських фракцій. Отже, ВР у підсумку перед призначенням членів РП отримає перелік кандидатів, які пройшли тестування, співбесіду й необхідну перевірку.
- Результативність проведених аудитів. Одне з найбільш актуальних питань, задля розв'язання якого, зокрема, і необхідне удосконалити законодавчу базу. Проєкт намагається розв'язати дві складові питання: посилення ролі ВР через врегулювання розгляду результатів аудитів відповідними комітетами, а також поліпшення взаємодії між РП та об'єктами аудиту. Щодо останнього, ті, хто проходить аудит, мають отримати адекватні строки для опрацювання звітів і висловлення своїх зауважень. Також передбачається, що такі зауваження будуть опубліковані разом із відповідними звітами, що забезпечить повноцінну картину для дослідників діяльності РП. Зі свого боку об'єкти аудиту мають надавати порядок і строки виконання рекомендацій. Такий крок має суттєво зменшити кількість відписок та поліпшити рівень реагування на результати роботи РП.
Хто буде в плюсі. Однозначно найпершим бенефіціаром стане сама Рахункова палата. Врегулювання питань кадрового потенціалу, розширення повноважень, збільшення заробітної плати сприятимуть мотивуванню персоналу та дозволять РП стати більш гнучкою у підходах до аудитів.
Потенційно позитивний вплив має відбутися й на парламент, оскільки передбачена тісніша співпраця між комітетами та РП. Це сприятиме швидкому отриманню депутатами результатів роботи РП та можливості враховувати їх у законотворчій діяльності по відповідних галузях.
Хто буде в мінусі. Імовірно, у перехідний період впровадження змін складнощі можуть виникати в об'єктів аудиту. Хоча для них також передбачені деякі позитивні зміни, зокрема більше часу на розгляд і можливість відреагувати на результати аудиту.
Втім питання стосунків між РП та тими, хто проходить аудит, радше питання про зміниу свідомості, ніж законодавчого чи будь-якого іншого регулювання. Отже, потрібен час і діалог, аби для об'єктів аудиту РП перестала сприйматись як інспекція, що карає.
Позиція експерта. Процес перебудови інституції та реформування галузі завжди є складним і болючим для всіх залучених сторін. Зміна підходів до зовнішнього державного аудиту та відповідно оптимізації роботи РП назріває в Україні вже давно. Фактично з 1996 року Україна мала орган зовнішнього фінансового контролю, який працював із позиції перевірок. Втім із підписанням Угоди про асоціацію з ЄС та прийняттям нового Закону України «Про Рахункову палату» у 2015 році РП почала поступово наближатися до роботи за принципами вищого органу зовнішнього аудиту, за якими працюють аналогічні органи більшості провідних країн. Досі залишаються актуальними питання авторитету РП серед органів влади й депутатського корпусу, а також розуміння її ролі та значення серед населення.
Події навколо РП останнього року вселяють стриманий оптимізм. Попри низку ризиків, пов'язаних зі складнощами реалізації всіх запропонованих змін, оновлене законодавство є найпершим необхідним кроком. Два найбільших застереження пов'язані більше з впровадженням, насамперед із питанням перехідного періоду. Оскільки проєкт закону не передбачає його, то відповідно РП набуде відразу широких повноважень, гарантій незалежності та забезпечення діяльності, а ось професіоналізуватися та здійснювати внутрішні перетворення буде поступово.
Друге застереження – серед переліку внутрішніх документів, які має затвердити РП на виконання вимог законопроєкту (положення, політики, кодекси тощо), відсутній документ, який би регулював питання громадських обговорень для цих актів. По-друге, коло питань, відведене на регулювання на розсуд РП, є доволі широким (особливості проведення конкурсів, правила етики, порядки оскарження, використання коштів, внутрішнього аудиту тощо), а законопроєкт не містить бодай загальної рамки для таких внутрішніх документів. Отже, у підсумку можуть виникати ризики для прозорості та підзвітності, принципи яких можуть бути знівельовані у внутрішніх документах.
Висновки. Рахункова палата за міжнародними стандартами має бути незалежною в усіх аспектах, доброчесною та неупередженою у своїй роботі, а її члени та співробітники – професіоналами з бездоганною діловою репутацією, добре захищені законом, щоб уникнути будь-яких ризиків упередженості або переслідувань. З одного боку, запропонований законопроєкт намагається розв'язати більшість цих питань шляхом посилення незалежності органу, надання ширших повноважень, створення основи для гідної заробітної плати працівникам, але водночас підвищення вимог до їхнього професіоналізму та введенням етичних аспектів роботи тощо.
З іншого боку, більшість кроків, які справді сприятимуть зміні парадигми зовнішнього аудиту та відповідно перебудові РП, відведено на врегулювання внутрішніми політиками та процедурами, які має розробити й прийняти РП. Тому багато залежить від майбутнього конкурсу на членів РП та волі нового складу до системних трансформацій інституції. У такому контексті важливо зберегти увагу міжнародників і підтримку громадянського суспільства до цієї реформи, щоб забезпечити її реалізацію та вчасно відкоригувати відхилення.
Автори матеріалів OpenMind, як правило, зовнішні експерти та дописувачі, що готують матеріал на замовлення редакції. Але їхня точка зору може не збігатися з точкою зору редакції Mind.
Водночас редакція несе відповідальність за достовірність та відповідність викладеної думки реальності, зокрема, здійснює факт-чекінг наведених тверджень та первинну перевірку автора.
Mind також ретельно вибирає теми та колонки, що можуть бути опубліковані в розділі OpenMind, та опрацьовує їх згідно зі стандартами редакції.
