Керівниця Програми «U-LEAD з Європою» на Харківщині: «Перед залученням допомоги ззовні громадам варто подбати про ефективність використання власних ресурсів»

У Харківській області – 56 територіальних громад. Невелика територія кількох із них перебуває під окупацією, у частині ведуться активні бойові дії, однак є також і значна кількість умовно безпечних. Звісно, проблеми в них різні, як і стан справ та бюджетна спроможність. Про це Mind поговорив із Мариною Гончаренко, керівницею Регіонального офісу Програми «U-LEAD з Європою» у Харківській області.

Про фінансову спроможність громад Харківщини під час війни

– Як війна вплинула на економічну ситуацію в громадах Харківщини та доходи місцевих бюджетів?

– Харківська область – одна з тих, що дуже потерпають від війни. Це, безумовно, негативно впливає на формування та виконання місцевих бюджетів.

Наведу кілька цифр. Якщо говорити про надходження до загального фонду бюджетів територіальних громад, то 2023 року вони становили понад 23 млрд грн – що майже на 17% більше, ніж роком раніше, і на 3% більше проти довоєнного 2021 року.

Якщо порівняти 2022 рік із 2021-м, доходи впали в середньому по області майже на 12%. Але громади в області дуже диференційовані, вони працюють у різних умовах: одні розташовані на умовно безпечних територіях, інші пережили тимчасову окупацію і досі потерпають від обстрілів, а частина Куп’янського району взагалі лишається окупованою, там точаться активні бойові дії. Ці прикордонні громади та громади, на територіях яких ведуться бойові дії й землі яких заміновані, об’єктивно не можуть підтримувати бюджетну спроможність, а нарощувати й поготів.

Саме цим пояснюється значна диференціація між рівнем бюджетного забезпечення громад у межах області та в порівнянні із середніми по Україні показниками.

Якщо до цифр, то 2022 року доходи 44 із 56 громад області впали проти довоєнного періоду. Для 14 громад того року падіння становило більш ніж половину надходжень, а для двох громад втрата взагалі перевищила 75%. Разом з тим 12 громад навіть у 2022 році, коли державна економіка, як і економіка громад, ще не адаптувалися до війни, змогли продемонструвати позитивну динаміку.

Зараз, звичайно, загальна ситуація дещо поліпшилась. Якщо говорити про поточний рік, то за два квартали доходи громад області в середньому збільшилися на 10% у порівнянні з аналогічним періодом довоєнного 2021 року. Показник, звісно, невеликий, проте ситуація потроху налагоджується: громади адаптуються, але розрив лишається.

У 2023 році в середньому по області доходи на одного мешканця становили близько 6500 грн – це на 16% менше середнього показника по Україні. У межах області – стосовно диференціації – доходи на одного мешканця різняться від громади до громади у 40 разів: від 500 грн на людину – аж до більш ніж 20 000 грн на людину. Якщо говорити про ситуацію по країні, то рівень диференціації значно глибший – понад 1000 разів (від 100 грн до 107 000 грн на мешканця громади).

Кожна громада має власну структуру економіки, яка і впливає на характер та обсяги надходжень. Є громади, у яких представлена газодобувна галузь: добувні станції та родовища, що розробляються. Це впливає на надходження податку з доходів фізичних осіб, бо зарплати в цих громадах доволі високі; рентних платежів у громаді, на територіях яких ведеться діяльність.

Протягом дев’яти місяців 2023 року до бюджетів деяких громад надходив податок із доходів фізичних осіб із грошового забезпечення військовослужбовців. Це також впливає на порівняння 2023 та 2024 років, статистично змінюючи ситуацію. Але всі розуміють, що пріоритетом бюджетної системи є гарантування національної безпеки та оборони, тому більшість громад із розумінням ставляться до змін.

– Які виклики у сфері забезпечення критично важливих послуг для населення постають перед територіальними громадами? З якими викликами стикнулися громади Харківської області під час війна?

– Якщо йдеться про фінансове забезпечення, то головним викликом є його рівень. Річ у тому, що взагалі освіта, охорона здоров’я, соціальний захист – це делеговані повноваження, які держава, згідно з принципом субсидіарності, передає на місцевий рівень разом із відповідними міжбюджетними трансфертами.

Освіта. Цей напрям – найбільш вагомий за питомою вагою вид видатків місцевих бюджетів. Немає громади, де на ці видатки припадало б менш ніж 50% у видатковій частині, а в деяких – це понад 70%. Зарплати вчителям відповідно до Бюджетного кодексу забезпечуються за рахунок освітньої субвенції з державного бюджету.

Обсяг освітньої субвенції – розрахунковий показник, а не показник «по потребі»: держава не дає коштів «скільки треба», а дає за формулою, що включає зокрема розрахункову наповнюваність класів. І наявність у громадах Харківської області малокомплектних шкіл – з малою кількістю учнів, проте зі збереженим штатом вчителів – значно ускладнює ситуацію, адже фактична наповненість класів у прифронтових громадах нижча за розрахункову, тож розмір субвенції зменшується. Тому громади, зацікавлені у збереженні вчителів, змушені дофінансовувати освіту власним коштом.

Звичайно, існують різноманітні субвенції у галузі освіти, спрямовані на окремі напрями та потреби. Проте станом на зараз освітня субвенція в державному бюджеті на 2025 рік вказана єдиною сумою, без розподілу. Відповідно громади ще не знають, скільки вони отримають – і ця невизначеність є ще одним викликом.

З іншого боку, освіта є тією галуззю, щодо якої є абсолютне розуміння, чому вона має бути належно профінансована. Тож громади точно знайдуть можливості.

Дещо інші акценти в галузі охорони здоров’я. І первинна, і вторинна ланки медицини зараз фінансуються коштом Національної служби здоров’я України. Тому ключовим завданням для територіальних громад є утримання медичних закладів і забезпечення умов для надання послуг охорони здоров’я населенню.

Соціальний захист. Зараз, у воєнний час, значно зростає потреба в цьому типі послуг для населення. У громадах Харківської області дуже багато внутрішньо переміщених осіб, які переїхали зі східної частини області до міста Харків або до безпечніших західних районів області. Відповідно ці громади зобов’язані надати допомогу ВПО. Крім того, руба стоїть питання ветеранів.

Резюмуючи, скажу: ці галузі являють собою делеговані повноваження, і в будь-якому разі держава надає певні фінансові ресурси для їхнього виконання. Ми розуміємо, що зараз можливо неповне фінансування цих галузей, тож громади в межах своєї відповідальності й фінансових можливостей забезпечують їхню діяльність.

– Якою є роль органів місцевого самоврядування у підтримці економічної стабільності та залученні інвестицій, особливо враховуючи непросту ситуацію в Харківській області?

Однак залучення фінансування зі сторонніх джерел – безпосереднє завдання громад і вимагає системного підходу. По-перше, щоб інвестор «зайшов» у громаду, він має розуміти, якими є переваги цієї території, розуміти плюси і мінуси, бачити наявну інфраструктуру.

Для того щоб інвестори могли системно отримувати цю інформацію, над цим треба системно працювати. На жаль, громади не лише Харківської області дуже нечасто ведуть цю роботу системно. Багато громад навіть не мають у структурі підрозділів соціально-економічного розвитку, бо не розуміють їхню важливість. Робота ведеться хаотично, і в цих територіальних громадах (знов-таки я кажу не лише про Харківську область) немає розуміння принципів функціонування  місцевої економіки.

Більшість вважає, що найважливіше – це бюджет. Але бюджет насправді є наслідком роботи економіки.

Разом з тим міжнародні партнери не залишають Україну напризволяще в поточній ситуації, створюючи безліч можливостей для залучення ресурсів громадами. Однак тут я ще раз хочу наголосити, що перед тим, як залучати допомогу, треба впорядкувати бачення перспектив розвитку власної місцевої економічної системи. Це як створить фундамент для нарощування обсягу бюджетних надходжень, так і дозволить продемонструвати здатність ефективно розпоряджатися власними ресурсами потенційним інвесторам і міжнародним партнерам.

Показавши системну картину та акцентувавши на окремих «вузьких місцях», як мені здається, буде значно простіше переконати інвесторів і партнерів у потребі допомогти.

Дуже важливе значення для кожної громади має наявність стратегічних і планувальних документів розвитку громади, зокрема актуальної стратегії розвитку, адже будь-які проєкти, що передбачають залучення міжнародної технічної допомоги та фінансової підтримки, мають бути обґрунтовані. Крім того, це додає стабільності й передбачуваності процесу розвитку.

Навіть – і особливо! – під час війни громади не мають ухвалювати хаотичних рішень. Все має бути спланованим, послідовним і таким, що відповідає пріоритетам.

Про ініціативи міжнародної допомоги та партнерства

– Яку саме фінансову допомогу надають міжнародні організації та країни-партнери для відновлення критичної інфраструктури, що пошкоджена або зруйнована внаслідок бойових дій?

– Дуже багато програм, ініціатив і благодійних фондів, які діють у Харківській області, пропонують допомогу та співпрацю територіальним громадам. Звичайно, не всі міжнародні партнери й фонди готові співпрацювати з громадами, на території яких точаться бойові дії та які знаходяться неподалік лінії фронту.

Попри це у виграші зараз ті громади, що мають у структурі проєктні відділи та спеціалістів, які вишукують проєкти, пишуть для них заявки, подаються та озвучують свої потреби.

Щодо Програми «U-LEAD з Європою», то нашим основним завданням є надання саме нефінансової допомоги у сфері розвитку власної спроможності громад, зокрема консультування, навчання та підвищення кваліфікації. Разом з тим як реагування на потреби громад в умовах війни  програмою було надано екстрену допомогу громадам у матеріальній формі. Зокрема, у липні 2023 року зі 100 найбільш постраждалими громадами України, у тому числі із 17 громадами Харківщини, було підписано меморандуми про співробітництво в рамках ініціативи «Зміцнення стійкості на місцях. Підтримка екстрених ремонтів у громадах».

Ця ініціатива (реалізацію вже завершено) передбачала надання міжнародної технічної допомоги, як-от: транспортних засобів і наборів інструментів для здійснення ремонтів. Вартість комплекту із 16 інструментів становила близько 10 000 євро на кожну громаду, до його складу входили генератори, бетонозмішувачі, ручний інструмент. Також громадам Харківської області було надано 42 транспортні засоби загальною вартістю понад 2 млн євро: мікроавтобуси, навантажувачі, вантажно-пасажирські транспортні засоби й навіть один самоскид із краном.

Ще раніше, у 2022 році, Програма «U-LEAD з Європою» надала екстрену гуманітарну допомогу громадам Харківщини – пакет «Ремонт», до якого увійшли колісні навантажувачі, генератори, бензорізи, відрізні кола та інше.

– А якою є роль U-LEAD у гуманітарних проєктах, що забезпечують потреби у житлі, харчуванні, медичній допомозі.

– У межах гуманітарної допомоги 2022 року було ще два пакети, які були безпосередньо пов’язані з підтримкою населення та внутрішньо переміщених осіб. Як правило, їх отримували саме громади, що приймали найбільше ВПО. Так, 31 громада отримала як допомогу пакет «Світло»: генератори та освітлювальні стовпи; ще 30 громад – пакет «Прихисток»: намети, каримати, спальні мішки, ковдри, баки для технічної води, базові рюкзаки з особистими речами, продукти харчування, медичні та гігієнічні засоби.

– Ви згадали про мандат Програми щодо навчання та підвищення спроможності громад. Тож якою є роль U-LEAD у навчанні з питань фінансового менеджменту, поліпшення планування бюджету та оптимізації витрат?

– Так, основна мета Програми «U-LEAD з Європою» – експертна підтримка, навчання і підвищення кваліфікації. Представники громад Харківської області дуже активно беруть участь у навчальних програмах і заходах, що їх розробляють та проводять спеціалісти програми.

На сьогодні існує декілька форматів взаємодії:

• інформаційні сесії щодо нагальних питань, що виникають у громад, наприклад при зміні законодавства;
• комплексні навчальні програми, участь у яких – на конкурсній основі;
• програми підтримки, у межах яких разом з експертами розробляються певні пакети документів;
• індивідуальні консультації громадам із вузьких питань.

Говорячи про міжнародну технічну допомогу, варто зазначити, що ті 17 громад, які підписали меморандуми, пройшли навчання навіть щодо організації документообігу гуманітарної та міжнародної технічної допомоги: як правильно оформлювати, як правильно брати на баланс, використовувати, звітувати.

Тож нам вдалося виконати наше завдання щодо підвищення спроможності навіть у такому проєкті.

Про стратегії відновлення та перспективи

– Якими ви бачите довгострокові плани відновлення інфраструктури та місцевих підприємств, що є джерелом податкових надходжень для громад?

– Відновлення місцевих підприємств – це повернення платників податків. Не секрет, що з громад, які потерпали й досі потерпають від бойових дій, була релокована велика кількість підприємств.

Для того щоб повернути або відновити ці підприємства, треба спочатку вирішити глобальні завдання, що стоять перед Україною.

Потім настане час відновлення, і воно, знову-таки, має бути системним: стратегічне бачення розвитку території громади й налагодження інфраструктури. Щоб повернути підприємства, треба створити їм умови для роботи. Без цього про повернення або створення чогось нового не йдеться.

– Якою є участь міжнародних донорів у проєктах сталого розвитку, що можуть закласти основи для економічного зростання регіону після завершення війни? 

– Уже зараз можна констатувати дуже активну участь міжнародних донорів. Проте для того, щоб їхня залученість не зменшувалась, а допомога не вичерпувалася, треба багато чого робити з боку українських громад.

По-перше, доводити, що громади ефективно використовують ресурси, які вже надані донорами, тобто забезпечувати прозорість і підзвітність витрачання коштів.

Процеси відновлення та відбудови, на жаль, нерідко бувають ґрунтом для зловживань. Саме тому ефективність, прозорість та підзвітність здатні забезпечити нам і подальшу допомогу від міжнародних донорів та партнерів.

– Логічно спитати про важливість громадської підтримки прозорого та ефективного використання наданих ресурсів. Наскільки вона є значущою для донорів та партнерів?

– Якою взагалі є мета діяльності органів місцевого самоврядування? Це розв'язання проблем, підтримка та надання послуг місцевому населенню. Мешканці громади здебільшого і є тими людьми, які наповнюють місцевий бюджет.

Тож логічно, що мешканці громади мають право брати участь в ухваленні рішень щодо розподілу ресурсів, контролювати ефективність використання бюджетних коштів.

Громадський контроль можуть здійснювати й окремі мешканці, але найефективнішими контролерами є громадські об’єднання, що мають власний мандат, власну мету, розуміють, що саме вони контролюють.

Громадськість – ключовий суб’єкт, який контролює використання коштів. Влада має це розуміти та свою діяльність висвітлювати. Адже кошти завжди обмежені, а потреби – необмежені; і це не питання війни, це – питання життєве.

Завжди існуватимуть різні думки, куди можна витратити гроші: відремонтувати дорогу чи відновити школу. Якщо є варіанти, варто завжди дослухатися до громадськості.