Капитальный демарш: как Украина пыталась провести налоговую реформу

Налоговая либерализация в Украине откладывается на неопределенный срок. В частности, это касается замены налога на прибыль (18%) налогом на выведенный капитал (5–20% в зависимости от вида платежа), на которую отечественный бизнес возлагал большие надежды. Соответствующий проект закона был разработан Министерством финансов совместно с рабочей группой, в которую входили нардепы, эксперты-экономисты и предприниматели. В июне проект был представлен на общественное обсуждение, а внесение его на рассмотрение парламента ожидалось до 1 июля. Авторы законопроекта рассчитывали на скорейшее принятие документа, чтобы с начала 2018-го он уже вступил в силу.

Но в ходе встречи первых лиц государства с представителями бизнеса 14 сентября выяснилось, что ранее согласованные сроки подверглись корректировке. Так, по словам президента Петра Порошенко, закон о налоге на выведенный капитал (НнВК) не будет введен в действие с 2018 года. Возможно, это произойдет уже в 2019 году после множества доработок. Среди причин – категорическое несогласие Международного валютного фонда с предложенным проектом документа.

Один из участников рабочей группы, экономист Даниил Монин, представил Mind свое видение законотворческого процесса в части налоговой реформы, активным участником которого он был в течение 2015–2017 годов. Автор в хронологической последовательности рассказывает об основных этапах работы над несколькими важными проектами законов и тех трудностях, с которыми доводилось сталкиваться участникам рабочей группы. Бесспорно, для того, чтобы ответить на вопрос, почему одна из важнейших для государства реформ спускается на тормозах, следует услышать мнение Минфина и профильного парламентского комитета.

2014–2015. Зарождение надежды

2014 год был годом начала войны и больших проблем в экономике. К тому же Майдан требовал изменения подходов к фискальной системе времен премьерства Николая Азарова. В коалиционном соглашении, подписанном в конце 2014 года, было зафиксировано требование сократить расходы на 10% ВВП и провести налоговую реформу. Реализацию этой реформы поручили Министерству финансов. Но поскольку начало 2015 года ознаменовалось обвалом гривны, перед министром финансов Наталией Яресько возникли иные задачи. Она взялась за работу с МВФ, а налоговую реформу поручила курировать своему заместителю Елене Макеевой.

Надо отметить, что власть тогда проявила максимальную открытость и решила выслушать всех, у кого были идеи. В итоге с апреля по июнь 2015 года были заслушаны 20 вариантов налоговых реформ от гражданского общества. Автор этого материала тоже предложил свой вариант реформы. Выслушав всех, Министерство финансов замолчало и больше не контактировало ни с кем. Как оказалось в дальнейшем, Минфин полностью проигнорировал все инициативы гражданского общества – видимо решив, что международные консультанты сделают эту работу лучше. В итоге министерство стало сотрудничать с Иваном Миклошем – ярым противником упрощенной системы налогообложения.

Видя позицию Минфина, который провел работу «для галочки», представители авторских коллективов решили объединить свои усилия и создать совместную концепцию от гражданского общества. Автор этих строк изучил все предложения, собрав их в одну таблицу, – и группа активистов начала свою работу. Не будем говорить о накале споров, которые 1,5 месяца сопровождали этот процесс. Но авторский коллектив до заседания Национального совета реформ – 20 августа 2015 года – представил свой вариант налоговой реформы. В нем предполагалась полная отмена ЕСВ, запуск налога на распределенную прибыль с общей долей затрат на Фонд оплаты труда 20%.

В это время президент, возможно, не вполне доверяя Минфину, решил привлечь к процессу главу налогового комитета ВР Нину Южанину и поручил ей также подготовить свой вариант налоговой реформы. Южанина взяла много наработок у гражданского общества. Впрочем, у нее были и свои уникальные идеи. В итоге на Национальном совете реформ 3 сентября 2015 года были представлены к обсуждению два варианта налоговой реформы: от Минфина, которую обозначили как «все по 20», и вариант реформы от Нины Южаниной. После обсуждения президент поручил объединить два варианта и прийти к компромиссу.

Обсуждения объединенного варианта реформ проходили в налоговом комитете. На первое заседание пришел Игорь Кононенко и озвучил видение президента, буквально сказав, что ситуация в экономике критическая, показать обществу нечего, а президент требует либеральной реформы. Выступил 5 минут и ушел. Больше его не видели. Минфин на заседаниях представляла Елена Макеева, которая никогда ничего не высказывала. То есть Минфин занял позицию, мол, нам поручили – поэтому мы тут слушаем.

Первоначально Нина Южанина продвигала идею ускоренной амортизации, но за несколько встреч представители гражданского общества ее убедили, что гибкость в использовании средств бизнесом и снижение коррупционной составляющей в режиме распределенной прибыли является намного более сильной позицией. Нина Южанина поверила в эту идею и стала ее лоббировать.

2015-й. Законопроект 3357 и война с Минфином

После нескольких встреч стало понятно, что Минфин не собирается выполнять поручение президента – объединять решения. Поэтому было решено разработать налоговую реформу при участии специалистов налогового комитета и гражданского общества. Так родилась группа «3357». Автор этой статьи отвечал в группе за экономико-финансовую составляющую – искал варианты сокращения затрат бюджета. Тем же были озабочены и в самом Минфине.

Законопроект был сверстан фактически за месяц – он стал результатом кропотливой работы 16 человек. За него успели подписаться 115 народных депутатов – своего рода рекорд. И 26 октября проект закона был зарегистрирован в парламенте под номером 3357. Это был компромиссный вариант, куда были включены как идеи либерализации от гражданского общества, так и идеи Налогового комитета. Законопроект предполагал снижение НДФЛ до 10%, ЕСВ до 20%, НДС до 15% и запуск налога на распределенную прибыль вместо налога на прибыль.

Однако еще в сентябре стали ходить слухи, что премьер Арсений Яценюк не хочет никакой реформы. Более того, он хочет вернуть коэффициент ЕСВ 1,0 для предприятий (депутаты же в начале 2015-го проголосовали за введение коэффициента 0,6 с 2016 года). Еще более усилил эти опасения бюджет от Минфина, поданный на 2016-й, который не только не предполагал какой-либо налоговой реформы, а был создан не на текущей налоговой базе – с возвратом ЕСВ на уровень 36–49%.

Как сразу было понятно, Минфин не обладал ресурсами для разработки предложенных им же самим изменений в Налоговый кодекс. В итоге министерство поручило написание своего варианта налоговой реформы представителю «большой четверки» аудиторов (речь о сумме в 1 млн евро). Можно предположить, что министерство пребывало в полной уверенности, что никто, кроме них, не сможет ничего сделать в столь сжатые сроки. Поэтому подача полноценного депутатского законопроекта в то время, когда у Минфина еще ничего не было готово, послужила серьезным фактором раздражения, а Нина Южанина стала злейшим врагом для Наталии Яресько.

От Минфина сразу же пошли месседжи о бюджетной «дыре» в 200 млрд грн. Министерство подключило провластных экспертов – критиковать новый кодекс. Плюс стало внедрять в умы представителей МВФ мысль, что Южанина и авторы «3357» – это враги Украины и популисты, которые хотят развала страны. Конечно, авторы законопроекта тоже не остались без поддержки – на их стороне выступила большая часть блогерской среды.

Следует признать: несмотря на то что было проработано экономическое обоснование, у этого законопроекта практически не было шансов на успех. Его авторы встречались с грузинскими реформаторами на уровне замминистра финансов, которые прямо сказали, что в условиях конфликта с Минфином шансов практически нет. И высказали еще одну мысль: МВФ не доверяет ничьим расчетам, кроме Министерства финансов. В этом сущность данной организации.

Грузинские коллеги назвали основы своих реформ – они работали командами. Если что-то мешало реформам – это быстро согласовывалось. Если нужна была смена закона – быстро делался законопроект и проводился через парламент. Кроме этого, МВФ – очень консервативная организация, она блокирует резкие движения. И Грузия отказалась от работы с фондом, когда проводила налоговую реформу. Поэтому в условиях конфликта с Минфином и продолжения работы с МВФ у разработчиков законопроекта в Украине шансов практически нет.

Самое интересное, что группа разработчиков встречалась с Наталией Яресько в очень узком кругу. И в условиях крайней конфиденциальности им было сказано, что Минфин нашел сокращение затрат на 200 млрд, но министерство не хочет идти против всего Кабинета министров, члены которого, как всегда, жаждали дополнительных вливаний в свои ведомства. Поэтому решение должен был принять президент.

Накал страстей по налоговой реформе нарастал, и Нина Южанина согласовывала день рассмотрения «3357-го» в парламенте. Дата сначала была определена на конец ноября, но тут спикер Рады Владимир Гройсман стал угрожать завалить законопроект в случае его вынесения в зал. А все знали, что у него огромные возможности поставить законопроект в неудобное время, когда голосов просто не будет, и таким образом на уровне парламента документ фактически окажется заблокированным. В итоге обсуждение переместилось в аппарат президента, где проходили встречи расширенным составом.

Министерство финансов максимально оттягивало регистрацию своего законопроекта. При этом Арсений Яценюк и Минфин начали высказываться о том, что налоговую реформу необходимо голосовать исключительно вместе с бюджетом на следующий год. Идея была очень проста: максимально оттянуть публикацию законопроекта и в цейтноте конца декабря заставить проголосовать за бюджет. А налоговую реформу можно «откатить» в последний момент, и тем самым получить компромисс между желанием депутатов «пилить» бюджет и нежеланием Яценюка проводить реформу.

Но все-таки такой вариант не сработал, и в начале декабря 2015-го Налоговый кодекс от Минфина таки был представлен в парламент и зарегистрирован под номером 3630, получив гордое название «груз 700». Дело в том, что в отличие от законопроекта «3357», он вносился не как изменения в существующий Налоговый кодекс, а как новый Налоговый кодекс. Ни Яресько, ни Макеева, по сути, не владели его содержанием, поскольку осилить 700 страниц текста им было не по силам, и текст не писался в стенах Минфина. Итог – депутаты просто отказались вносить его в зал. А накал страстей усилился.

Результатом этого противостояния стало снижение ЕСВ до 22%, что, как показал 2016 год, уменьшило налоговую нагрузку на экономику на 3–4% ВВП.

2016-й. НнВК

Несмотря на то что огромное количество экспертов заявляли о рисках Госбюджета-2016, автор этой статьи был уверен – бюджет будет перевыполнен. Что, собственно, потом и случилось.

После неудачи в продвижении «3357-го» его разработчики встретились в новом, 2016 году группой и решали, что делать дальше. Общая позиция была выработана – не останавливаться и продолжать продвигать идеи из законопроекта как известный бренд. Наталия Яресько, освободившись от долгов, решила разобраться с нормами «3357-го» и направила на работу с авторами проекта закона известных в Америке и Великобритании спецов по налогам в разных странах.

Они задавали множество вопросов и пришли к пониманию, что предложенный вариант распределенной прибыли не совсем соответствует смыслу, принятому на Западе. Для иностранцев распределение прибыли – это процесс выплаты дивидендов при ее наличии. В законопроекте же предлагалась гибкость, когда распределить в пользу собственников можно даже при наличии убытков, по желанию собственников. Именно поэтому Александр Шемяткин и Татьяна Шевцова переписали эту часть законопроекта, дав ему новое название «Налог на выведенный капитал». Поездка в Эстонию также добавила идеи по этому поводу, и новый раздел изменений налога на прибыль был готов уже к маю 2016 года.

Со сменой Кабинета министров в апреле 2016 года министр финансов Александр Данилюк проявил открытость и встретился с блогерской средой. В результате команда «3357» попала на встречу с министром. Знающие люди отговаривали туда идти, сказав, что Данилюк был ярым противником «3357-го», и это только потеря времени. Но все же они пошли. Встреча состоялась 30 мая. Автором этих строк были внесены предложения по сокращению затрат бюджета суммарно на уровне 120 млрд грн. Другие представляли предложения из «3357-го» и законопроект про НнВК, который к этому моменту был полностью готов. Группу выслушали и ничего не пообещали. Но ситуация через неделю поменялась. Похоже, что Нине Южаниной удалось убедить Владимира Гройсмана: до 1 июля следует подготовить что-то в налоговой сфере, и «3357-й» должен быть взят за основу.

Министерству финансов было поручено изучить положения «3357-го» и определить, что они готовы взять. 9 июня 2016 года собралось большое совещание в Кабмине. Надо отдать должное, самым ярким бойцом на заседании была Нина Южанина. Минфин оказался крайне консервативным, и из «3357» взял лишь электронный кабинет и улучшение администрирования, полностью проигнорировав все снижения налоговых ставок. Открытым остался вопрос только по поводу внедрения НнВК. По расчетам Минфина и ГФС, его внедрение грозило бюджетной «дырой» в 40 млрд грн.

Нам к этому времени удалось подготовить расчет доходов бюджета до конца 2016 года и получить данные, что доходы будут перевыполнены на 50 млрд грн, о чем автор этих строк сообщил на заседании. Нам ответили: да, это верно, но их уже расписали в расходы. Другими словами, дали понять, что увеличение доли «распила» у власти в большем приоритете, чем какие-то там налоговые инициативы.

Группа подготовила все расчеты по запуску НнВК. Татьяна Шевцова с Александром Шемяткиным даже получили огромный инсайд из ГФС, по которому стало очевидно, что 80% налога на прибыль собирается с 0,5% плательщиков налога. Они даже предложили компромиссную норму – ввести 60% авансовый платеж при запуске НнВК с крупных плательщиков, чтобы минимизировать эффект от возможных потерь бюджета. Но все эти предложения были проигнорированы Минфином.

Когда в конце июня 2016 года Минфин подготовил бюджетную резолюцию, в которой ограничил доходы сводного бюджета на 2017 год в размере 33,1% ВВП, стало понятно, что ничего не мешает запустить НнВК с 2017 года. К этому времени был сделан прогнозный расчет доходов сводного бюджета на 2017-й с введением НнВК и без такового. Выходило, что с введением НнВК получим примерно 32% доходов сводного бюджета, что спокойно укладывалось в 3%-й дефицит бюджета.

Поскольку стало очевидно, что Минфин не согласится с НнВК, авторы стали убеждать налоговый комитет отдельно зарегистрировать депутатский законопроект. Нина Южанина сначала пообещала это сделать. Но потом, примерно 1 августа, случилась крайне эмоциональная встреча в комитете, на которой Нина Петровна озвучила мысль, что если сейчас зарегистрировать законопроект и из-за него МВФ не даст очередной транш, то всех разработчиков нового закона объявят врагами народа. Она пообещала вернуться к этому вопросу, вероятно, не ранее октября. Ощущение, что реформу «сливают», было у всех, что вылилось в жесткий конфликт.

Тем временем Минфин готовил бюджет на 2017 год. Он был представлен в срок – 15 сентября – красивыми словами и под аккомпанемент поддержки провластных экспертов, которые давали ему чуть ли не отзывы «безупречный». Ознакомившись с текстом бюджета, автор этого материала был крайне разочарован. Даже не так: пришло понимание, что министр Данилюк, будучи на словах либералом, оказался на деле типичным социалистом.

Дело в том, что Минфин уже в первом чтении подал бюджет, не сдержав заложенный в бюджетную резолюцию 2017–2019 годов уровень расходов сводного бюджета на целых 3% ВВП. Первый вариант бюджета имел сводные расходы более 36% при бюджетном ограничении в 33,1%. А при таких расходах очевидно, что Минфину вместо либерализации придется увеличивать налоги. Что, собственно, сразу и было сделано. Минфин, ссылаясь на рекомендации МВФ, отменил льготы по НДС. Инициативу увеличения пирога «распила» бюджета подхватил премьер – и предложил минимальную зарплату в 3200 грн. Потом еще депутаты захотели что-то себе – пришлось и акцизы поднимать на 30%. В итоге бюджет-2017 превышал ограничения бюджетной резолюции на 4+% ВВП.

Но Нина Южанина сдержала слово – и согласовала проведение заседания Нацсовета реформ у президента по вопросу НнВК. И 26 октября Нацсовет оформил запуск НнВК с 2018 года, а также поручил Кабмину подготовить законопроект до 1 июля 2017 года.

Конечно, с учетом такого отката либеральных реформ было понятно, что запустить НнВК с 2017 года уже нереально. 20 декабря с трудом был принят законопроект №1797, который за полгода работы Минфина разросся почти вдвое из изначальных предложений «3357-го».

Последняя встреча группы «3357» состоялась в конце декабря 2016 года, на которой и Нина Южанина, и Татьяна Острикова озвучили позицию, что этот парламент уже ни на что не способен, а шансы провести либеральные инициативы практически равны нулю.

Автор этой статьи к тому моменту уже работал над проектом «Свободная экономика» и понимал, что 2017 год станет годом контрреволюции по всем фронтам. Но все же теплилась надежда, что удастся додавить НнВК, подготовка и подача которого определялась прямой нормой закона №1797.

2017-й. Властный «кидок»

Начало 2017 года не принесло неожиданностей. Минфин пиарился два месяца на законопроекте о службе финансовых расследований, который ему тоже поручили подготовить и который давно уже был готов и подан Татьяной Остриковой под номером 4228. Об НнВК Минфин даже не вспоминал.

Но все же в середине марта министерство наконец создало рабочую группу по НнВК, взяв за основу вышеуказанный законопроект. Тратить на это время не стоило, поскольку вопрос – чисто политический, можно спокойно подавать и текущий текст. Минфин же намеренно затянул процесс, привлекая множество заинтересованных сторон, и закончил работу только к 15 июня. Потом сослался на то, что регуляторные согласования в разных министерствах будут идти еще месяц, и подать его в срок – к 1 июля – никак не удастся.

Регуляторные согласования закончились к 7 августа, и Минфин втихую передал законопроект на Кабмин, ни разу об этом обмолвившись. О том, что документ в Кабмине, стало известно только в начале сентября. Но оказалось, что этот этап включает обязательное прохождение кабминовского комитета, комитета по Евроинтеграции и прочие согласования.

Что удивительного в том, что у нас не проводятся реформы? Так вот они во всей красе – можно готовый законопроект гонять по кабинетам целый год и завалить на любом этапе. Но финальную точку в этой истории поставил сам президент, объявив, что НнВК никак не может быть введен с 2018 года, но с оговоркой, что это «не мы виноваты – это МВФ категорически против». Вот так и был убит последний росток надежды в налоговой сфере. В этот раз уже лично президентом страны.

Послесловие

Из всей этой истории можно сделать следующие выводы:

1. Если кто-то хочет радикальных реформ – однозначно нужно брать власть в свои руки: как исполнительную, так и законодательную. Другого пути просто нет.
2. Нужно понимать, как отказаться от работы с МВФ. Автор специально две недели в июне этого года занимался вопросом госдолга и пришел к пониманию, как это можно сделать. Потому что провести радикальную налоговую реформу при работе с МВФ нет никакой возможности.
3. Бюрократия всегда победит любую реформу в кабинетах, найдя тысячу причин, почему это нельзя сделать.
4. Реформы делаются исключительно в небольших группах мотивированных людей. Эта мотивация намного важнее денег, и настоящие реформы практически не требуют финансирования. Поэтому призыв текущей власти о 1000 реформаторах – это скорее большой пиар и желание наиболее активную часть населения демотивировать бюрократической машиной.
5. Приход к власти должен сопровождаться максимальным количеством уже готовых законопроектов. Иначе реформы будут терять темп и поддержку населения.
6. Грузинский опыт реформ крайне полезен для использования как способ внедрять передовые нововведения без излишней бюрократии.