Капітальний демарш: як Україна намагалася впровадити податкову реформу

Податкова лібералізація в Україні відкладається на невизначений термін. Зокрема, це стосується заміни податку на прибуток (18%) податком на виведений капітал (5–20% залежно від виду платежу), на яку вітчизняний бізнес покладав великі надії. Відповідний проект закону було розроблено Міністерством  фінансів спільно з робочою групою, до якої входили нардепи, експерти-економісти та підприємці. У червні проект було представлено до громадського обговорення, а його внесення на розгляд парламенту очікувалося до 1 липня. Автори законопроекту розраховували на якнайшвидше прийняття документу з тим, щоб від початку 2018 року він уже набрав чинності.

Але під час зустрічі перших осіб держави з представниками бізнесу 14 вересня було зазначено, що попередньо погоджені строки зазнали коригувань. Так, за словами президента Петра Порошенка, закон про податок на виведений капітал (ПнВК) не буде впроваджено з 2018 року. Можливо, це станеться вже у 2019 році після багатьох доопрацювань. Серед причин – категорична незгода Міжнародного валютного фонду з запропонованим проектом документу.

Один з учасників робочої групи – економіст Данило Монін – представив Mind своє бачення законотворчого процесу в частині податкової реформи, активним учасником якого він був протягом 2015–2017 років. Автор у хронологічній послідовності згадує основні етапи роботи над декількома важливими проектами законів і ті складнощі, з якими доводилося стикатися учасникам робочої групи. Безперечно, для того щоб відповісти на питання, чому одна з найсуттєвіших для держави реформ гальмує, варто почути й думку Мінфіну та профільного парламентського комітету. 

2014–2015. Зародження надії

2014 рік був роком початку війни і великих проблем у економіці. До того ж Майдан вимагав зміни підходів до фіскальної системи часів прем'єрства Миколи Азарова. У коаліційній угоді, підписаній наприкінці 2014 року, було зафіксовано вимогу скоротити витрати на 10% ВВП і провести податкову реформу. Реалізацію цієї реформи доручили Міністерству фінансів. Але оскільки початок 2015 року ознаменувався обвалом гривні, перед міністром фінансів Наталією Яресько постали інші завдання. Вона взялася за роботу з МВФ, а податкову реформу доручила курирувати своєму заступникові – Олені Макеєвій.

Треба відзначити, що влада тоді проявила максимальну відкритість і вирішила вислухати всіх, у кого були ідеї. У результаті з квітня по червень 2015 року було заслухано 20 варіантів податкових реформ від громадянського суспільства. Автор цього матеріалу теж запропонував свій варіант реформи. Вислухавши всіх, Міністерство фінансів раптом замовкло і більше не контактувало ні з ким. Як виявилося в подальшому, Мінфін повністю проігнорував усі ініціативи громадянського суспільства – мабуть, вирішивши, що міжнародні консультанти виконають цю роботу краще. Зрештою міністерство стало співпрацювати з Іваном Міклошем – затятим противником спрощеної системи оподаткування.

Побачив позицію Мінфіну, що провів роботу «для галочки», представники авторських колективів вирішили об'єднати свої зусилля і створити спільну концепцію від громадянського суспільства. Автор цих рядків вивчив усі пропозиції, зібравши їх в одну таблицю, – і група активістів розпочала свою роботу. Не будемо згадувати про розпал суперечок, які півтора місяця супроводжували цей процес. Але авторський колектив до засідання Національної ради реформ – 20 серпня 2015 року – представив свій варіант податкової реформи. У ньому передбачалося повне скасування ЄСВ, запуск податку на розподілений прибуток із загальною часткою витрат на Фонд оплати праці 20%.

У цей час президент, ймовірно, не вельми довіряючи Мінфіну, вирішив залучити до процесу главу податкового комітету ВР Ніну Южаніну і доручив їй також підготувати свій варіант податкової реформи. Южаніна взяла багато напрацювань у громадянського суспільства. Втім, у неї були і свої унікальні ідеї. У підсумку на Національну раду реформ 3 вересня 2015 року було представлено до обговорення два варіанти податкової реформи: від Мінфіну, яку охрестили «все по 20», і варіант реформи від Ніни Южаніної. Після обговорення президент доручив об'єднати два варіанти і дійти компромісу.

Обговорення об'єднаного варіанту реформ проходили в податковому комітеті. На перше засідання прийшов Ігор Кононенко і озвучив бачення президента, буквально сказавши, що ситуація в економіці критична, пред'явити суспільству нема чого, а президент вимагає ліберальної реформи. Виступив 5 хвилин і пішов. Більше його не бачили. Мінфін на засіданнях представляла Олена Макеєва, яка ніколи не висловлювалася. Тобто Мінфін зайняв позицію, мовляв, нам доручили – тому ми тут слухаємо.

Спочатку Ніна Южаніна просувала ідею прискореної амортизації, але за декілька зустрічей представники громадянського суспільства її переконали, що гнучкість у використанні коштів бізнесом і зниження корупційної складової в режимі розподіленого прибутку є набагато сильнішою позицією. Ніна Южаніна повірила в цю ідею і почала її лобіювати.

2015-й. Законопроект 3357 і війна з Мінфіном

Після кількох зустрічей стало зрозуміло, що Мінфін не збирається виконувати доручення президента – об'єднувати рішення. Тому було вирішено розробити податкову реформу за участю фахівців податкового комітету і громадянського суспільства. Так народилася група «3357». Автор цієї статті відповідав у групі за економіко-фінансову складову, шукаючи варіанти скорочення витрат бюджету. Тим же були стурбовані й в самому Мінфіні.

Законопроект був зверстаний фактично за місяць – він став результатом кропіткої роботи 16 осіб. За нього встигли підписатися 115 народних депутатів – це свого роду рекорд. 26 жовтня проект закону був зареєстрований у парламенті під номером 3357. Це був компромісний варіант, куди були включені як ідеї лібералізації від громадянського суспільства, так і ідеї Податкового комітету. Законопроект передбачав зниження ПДФО до 10%, ЄСВ до 20%, ПДВ до 15% і запуск податку на розподілений прибуток замість податку на прибуток.

Однак ще у вересні стали ходити чутки, що прем'єр Арсеній Яценюк не хоче ніякої реформи. Навіть більше, він хоче повернути коефіцієнт ЄСВ 1,0 для підприємств (депутати вже на початку 2015-го проголосували за введення коефіцієнта 0,6 з 2016 року). Ще більш посилив ці побоювання бюджет від Мінфіну, поданий на 2016-й, який не тільки не припускав будь-якої податкової реформи, а був створений не на поточній податковій базі – з поверненням ЄСВ на рівень 36–49%.

Як відразу було зрозуміло, Мінфін не мав ресурсів для розробки запропонованих ним же самим змін до Податкового кодексу. В результаті міністерство доручило написання свого варіанту податкової реформи представнику «великої четвірки» аудиторів (йшлося про суму в 1 млн євро). Можна припустити, що в міністерстві були цілком упевнені, що ніхто, крім них, не зможе нічого зробити в такий стислий термін. Тому подання повноцінного депутатського законопроекту в той час, коли в Мінфіну ще нічого не було готове, стало серйозним фактором роздратування, а Ніна Южаніна – найлютішим ворогом для Наталії Яресько.

Від Мінфіну відразу ж пішли меседжі про бюджетну «дірку» в 200 млрд грн. Міністерство підключило провладних експертів – критикувати новий кодекс. Плюс стало вживлювати в уми представникам МВФ думку, що Южаніна і автори «3357» – це вороги України і популісти, які хочуть розвалу країни. Звичайно, автори законопроекту теж не залишилися без підтримки – на їхньому боці виступила велика частина блогерської спільноти.

Слід визнати: незважаючи на те, що було опрацьовано економічне обґрунтування, у цього законопроекту практично не було шансів на успіх. Його автори зустрічалися з грузинськими реформаторами на рівні заступника міністра фінансів, які прямо сказали, що в умовах конфлікту з Мінфіном шансів практично немає. І висловили ще одну думку: МВФ не довіряє нічиїм розрахунками, крім Міністерства фінансів. У цьому суть даної організації.

Грузинські колеги назвали основи своїх реформ – вони працювали командами. Якщо щось заважало реформам – це швидко узгоджувалося. Якщо потрібна була зміна закону – швидко робився законопроект і проводився через парламент. Крім цього, МВФ – дуже консервативна організація, вона блокує різкі рухи. І Грузія відмовилася від роботи з Фондом, коли проводила свою податкову реформу. Тому в умовах конфлікту з Мінфіном і продовження роботи з МВФ у розробників законопроекту в Україні шансів практично немає.

Найцікавіше, що група розробників зустрічалася з Наталією Яресько в дуже вузькому колі. І в умовах крайньої конфіденційності їм було сказано, що Мінфін знайшов скорочення витрат на 200 млрд, але міністерство не хоче йти проти всього Кабінету міністрів, члени якого, як завжди, жадали додаткових вливань у свої відомства. Тому рішення мав прийняти президент.

Загострення пристрастей щодо податкової реформи тривало, і Ніна Южаніна погоджувала день розгляду «3357» у парламенті. Дата спочатку була визначена на кінець листопада, але тут спікер Ради Володимир Гройсман став погрожувати «завалити» законопроект у разі його винесення в зал. А всі знали, що у нього величезні можливості поставити законопроект на голосування в незручний час, коли голосів просто не буде, і таким чином на рівні парламенту документ фактично буде заблокований. Зрештою обговорення перемістилося до апарату президента, де проходили зустрічі в розширеному складі.

Міністерство фінансів систематично зволікало з реєстрацією свого законопроекту. При цьому Арсеній Яценюк і Мінфін почали казати про те, що податкову реформу необхідно голосувати виключно разом з бюджетом на наступний рік. Ідея була дуже простою: максимально відтягнути публікацію законопроекту і в цейтноті кінця грудня змусити проголосувати за бюджет. А податкову реформу можна «відкотити» в останній момент, і тим самим отримати компроміс між бажанням депутатів «пиляти» бюджет і небажанням Яценюка проводити реформу.

Але все-таки такий варіант не спрацював, і на початку грудня 2015-го Податковий кодекс від Мінфіну таки був представлений до парламенту і зареєстрований під номером 3630, отримавши горду назву «вантаж 700». Справа в тому, що на відміну від законопроекту «3357» він вносився не як зміни до існуючого Податкового кодексу, а як новий Податковий кодекс. Ні Яресько, ні Макеєва, по суті, не володіли його змістом, оскільки подолати 700 сторінок тексту їм було важко, і текст не писався в стінах Мінфіну. Підсумок – депутати просто відмовилися виносити його в зал. А загострення пристрастей дедалі наростало.

Результатом цього протистояння стало зниження ЄСВ до 22%, що, як показав 2016 рік, зменшило податкове навантаження на економіку в 3–4% ВВП.

2016-й. ПнВК

Попри те що величезна кількість експертів заявляли про ризики Держбюджету-2016, автор цієї статті був упевнений: бюджет буде перевиконано. Що, власне, потім і сталося.

Після невдачі в просуванні «3357» його розробники зустрілися в новому, 2016 році групою і вирішували, що робити далі. Загальна позиція була вироблена – не зупинятися і продовжувати просувати ідеї з законопроекту як відомий бренд. Наталія Яресько, звільнившись від боргів, вирішила розібратися з нормами «3357» і скерувала на роботу з авторами проекту закону відомих в Америці та Великобританії спеців з податків у різних країнах.

Вони ставили безліч запитань і прийшли до розуміння, що запропонований варіант розподіленого прибутку не зовсім відповідає змісту, що властивий для Заходу. Для іноземців розподіл прибутку – це процес виплати дивідендів при його наявності. У законопроекті ж пропонувалася гнучкість, коли розподілити на користь власників можна навіть за наявності збитків, за бажанням власників. Саме тому Олександр Шемяткін і Тетяна Шевцова переписали цю частину законопроекту, давши йому нову назву «Податок на виведений капітал». Поїздка в Естонію також додала ідей з цього приводу, і новий розділ змін податку на прибуток був готовий вже до травня 2016 року.

Зі зміною Кабінету міністрів у квітні 2016-го міністр фінансів Олександр Данилюк проявив відкритість і зустрівся з блогерським середовищем. У результаті команда «3357» потрапила на зустріч з міністром. Обізнані люди відмовляли туди йти, сказавши, що Данилюк був затятим противником «3357», і йти на цю зустріч – це лише згаяти час. Але все ж вони пішли.

Зустріч відбулася 30 травня. Автором цих рядків були внесені пропозиції щодо скорочення витрат бюджету сумарно на рівні 120 млрд грн. Інші представляли пропозиції з «3357» і законопроект про ПнВК, який до цього моменту був повністю готовий. Групу вислухали і нічого не пообіцяли. Але ситуація через тиждень змінилася. Схоже, що Ніні Южаніній вдалося переконати Володимира Гройсмана: до 1 липня слід підготувати щось у податковій сфері, і «3357» повинен бути взятий за основу.

Міністерству фінансів було доручено вивчити положення «3357» і визначити, що вони готові взяти. 9 червня 2016 року зібралася велика нарада в Кабміні. Треба віддати належне, найяскравішим бійцем на засіданні була Ніна Южаніна. Мінфін виявився вкрай консервативним, і з «3357» взяв лише електронний кабінет і поліпшення адміністрування, повністю проігнорувавши зниження решти податкових ставок. Відкритим залишилося питання тільки з приводу впровадження ПнВК. За розрахунками Мінфіну і ДФС, його впровадження загрожувало бюджетною «дірою» в 40 млрд грн.

Нам до цього часу вдалося підготувати розрахунок доходів бюджету до кінця 2016 року і отримати дані, що доходи будуть перевиконані на 50 млрд грн, про що автор цих рядків повідомив на засіданні. Нам відповіли: це так, але їх вже розписали під витрати. Іншими словами, дали зрозуміти, що збільшення частки розпилу для можновладців у більшому пріоритеті, ніж якісь там податкові ініціативи.

Група підготувала всі розрахунки щодо запуску ПнВК. Тетяна Шевцова і Олександр Шемяткін навіть отримали величезний інсайд з ДФС, за яким стало очевидно, що 80% податку на прибуток збирається з 0,5% платників податку. Вони навіть запропонували компромісну норму – ввести 60%-й авансовий платіж при запуску ПнВК з великих платників, щоб мінімізувати ефект від можливих втрат бюджету. Але всі ці пропозиції були проігноровані Мінфіном.

Коли наприкінці червня 2016 року Мінфін підготував бюджетну резолюцію, в якій обмежив доходи зведеного бюджету на 2017 рік у розмірі 33,1% ВВП, стало зрозуміло, що нічого не заважає запустити ПнВК з 2017 року. До цього часу був зроблений прогнозний розрахунок доходів зведеного бюджету на 2017-й із введенням ПнВК і без нього. Виходило, що з введенням ПнВК отримаємо приблизно 32% доходів зведеного бюджету, що спокійно вкладалося в 3%-й дефіцит бюджету.

Оскільки стало очевидно, що Мінфін не погодиться з ПнВК, автори стали переконувати податковий комітет окремо зареєструвати депутатський законопроект. Ніна Южаніна спочатку пообіцяла це зробити. Але потім, приблизно 1 серпня, сталася вкрай емоційна зустріч у комітеті, на якій Ніна Петрівна озвучила думку, що якщо зараз зареєструвати законопроект і через нього МВФ не дасть черговий транш, то всіх розробників нового закону оголосять ворогами народу. Вона пообіцяла повернутися до цього питання, ймовірно, не раніше жовтня. Відчуття, що реформу «зливають», було у всіх, що вилилося в жорсткий конфлікт.

Тим часом Мінфін готував бюджет на 2017 рік. Він був представлений вчасно – 15 вересня – красивими словами і під акомпанемент підтримки провладних експертів. Ознайомившись з текстом бюджету, автор цього матеріалу був вкрай розчарований. Навіть не так: прийшло розуміння, що міністр Данилюк, будучи на словах лібералом, насправді виявився типовим соціалістом.

Справа в тому, що Мінфін вже в першому читанні подав бюджет, не дотримавшись закладеного в бюджетну резолюцію 2017–2019 рівня витрат зведеного бюджету аж на 3% ВВП. Перший варіант бюджету мав зведені витрати понад 36% при бюджетному обмеженні в 33,1%. А за таких витрат очевидно, що Мінфіну замість лібералізації доведеться збільшувати податки. Що, власне, відразу й відбулося. Мінфін, посилаючись на рекомендації МВФ, скасував пільги з ПДВ. Ініціативу збільшення пирога «розпилу» бюджету підхопив прем'єр – і запропонував мінімальну зарплату 3200 грн. Потім ще депутати захотіли щось собі – довелося і акцизи піднімати на 30%. У результаті бюджет-2017 перевищував обмеження бюджетної резолюції на 4+% ВВП.

Але Ніна Южаніна дотримала слово – і погодила проведення засідання Нацради реформ у президента з питання ПнВК. 26 жовтня Нацрада оформила запуск ПнВК з 2018 року, а також доручила Кабміну підготувати законопроект до 1 липня 2017 року.

Звичайно, з урахуванням такого відкату ліберальних реформ було зрозуміло, що запустити ПнВК з 2017 року вже нереально. 20 грудня насилу був прийнятий законопроект №1797, який за півроку роботи Мінфіну з початкових пропозицій «3357» розрісся майже вдвічі.

Остання зустріч групи «3357» відбулася наприкінці грудня 2016 року, на якій і Ніна Южаніна, і Тетяна Острикова озвучили позицію, що цей парламент вже ні на що не здатний, а шанси провести ліберальні ініціативи практично дорівнюють нулю.

Автор цієї статті до того моменту вже працював над проектом «Вільна Економіка» і розумів, що 2017 рік стане роком контрреволюції по всіх фронтах. Але все ж жевріла надія, що вдасться дотиснути ПнВК, підготовка і подача якого визначалася прямою нормою закону №1797.

2017-й. Владний «кидок»

Початок 2017 року не приніс несподіванок. Мінфін піарився два місяці на законопроекті про службу фінансових розслідувань, який йому теж доручили підготувати, і який давно вже був готовий і поданий Тетяною Остриковою під номером 4228. Про ПнВК Мінфін навіть не згадував.

Але все ж у середині березня міністерство нарешті створило робочу групу з ПнВК, взявши за основу вищезазначений законопроект. Витрачати на це час не варто, оскільки питання – чисто політичне, можна спокійно подавати і поточний текст. Мінфін же навмисно затягнув процес, залучаючи безліч зацікавлених сторін, і закінчив роботу тільки до 15 червня. Потім послався на те, що регуляторні узгодження в різних міністерствах триватимуть іще місяць, і подати його вчасно – до 1 липня – аж ніяк не вдасться.

Регуляторні узгодження завершилися до 7 серпня, і Мінфін нишком передав законопроект у Кабмін, жодного разу про це не обмовившись. Про те, що документ у Кабміні, стало відомо тільки на початку вересня. Але виявилося, що цей етап включає обов'язкове проходження кабмінівського комітету, комітету з Євроінтеграції та інші узгодження.

Що дивного в тому, що в Україні не впроваджуються реформи? Так ось вони у всій красі – можна готовий законопроект ганяти по кабінетах цілий рік і «завалити» на будь-якому етапі. Але фінальну крапку у цій історії поставив сам президент – оголосивши, що ПнВК ніяк не може бути введений з 2018 року, але із застереженням, що це «не ми винні – це МВФ категорично проти». Ось так і був убитий останній паросток надії в податковій сфері. Цього разу вже особисто президентом країни.

Післямова

З усієї цієї історії можна зробити наступні висновки:

1. Якщо хтось хоче радикальних реформ – однозначно потрібно брати владу в свої руки: як виконавчу, так і законодавчу. Іншого шляху просто немає.
2. Потрібно розуміти, як відмовитися від роботи з МВФ. Автор в червні цього року спеціально два тижні займався питанням держборгу і прийшов до розуміння, як це можна зробити. Бо провести радикальну податкову реформу при роботі з МВФ немає жодної можливості.
3. Бюрократія завжди переможе будь-яку реформу в кабінетах, знайшовши тисячу причин, чому це не можна зробити.
4. Реформи робляться виключно в невеликих групах мотивованих людей. Ця мотивація набагато важливіша за гроші, і справжні реформи практично не вимагають фінансування. Тому заклик нинішньої влади про 1000 реформаторів – це швидше великий піар і бажання найбільш активну частину населення демотивувати бюрократичною машиною.
5. Прихід до влади має супроводжуватися максимальною кількістю вже готових законопроектів. Інакше реформи втрачатимуть темп і підтримку населення.
6. Грузинський досвід реформ вкрай корисний для використання як спосіб впроваджувати передові нововведення без зайвої бюрократії.