Радник законопроекту про обіг с/г земель: «Після зняття мораторію не варто очікувати ажіотажу з продажів землі»

Наприкінці травня спливає термін, протягом якого повинен бути прийнятий закон про обіг земель сільськогосподарського призначення. Такі зобов'язання взяла на себе Україна, отримавши в березні черговий кредитний транш від МВФ на суму $1 млрд. Кредитор вимагає проведення структурних реформ, і земельна – одна з них. Меморандум підписали перші особи держави: президент, голови Кабміну і Нацбанку.

Але не лише зовнішні сили підштовхують Україну до запуску ринку сільгоспземель. У жовтні 2016 року парламент проголосував за продовження мораторію на продаж землі до 1 січня 2018 року. Тут же обумовлено вимогу Кабміну подати на розгляд ВР проект закону про обіг земель сільськогосподарського призначення не пізніше 1 липня поточного року. Згідно з цим дедлайном, трохи часу ще є.

Чому цей закон такий важливий? Без нього не може бути запущено ринок землі, він – наріжний камінь земельної реформи. Схоже, основна частина владної еліти країни вже всерйоз готується до того, що з наступного року мораторій таки знімуть. Сьогодні основний предмет обговорень – якими будуть правила гри на новому ринку. І тут кожен бажає нав'язати свої.

У грудні різні групи нардепів (серед головних авторів – депутати від БПП) зареєстрували в парламенті відразу два законопроекти про ринок землі, обидва досить ліберальні (№ 5535 і №5535-1). Готує свою відповідь і Кабмін. Основну роботу з підготовки документа виконало Мінагрополітики. До речі, до останнього часу його очолював Тарас Кутовий, який неодноразово висловлювався проти введення сільгоспземель у вільний обіг і занадто ліберальних підходів до земельного ринку.

Днями міністр подав у відставку. Як це вплине на кінцеву версію документа, який буде поданий до парламенту, і які основні параметри земельного ринку пропонуватимуться урядом? Напередодні Mind поспілкувався з Александером Шкурлою – експертом Стратегічної групи радників з підтримки реформ в Україні, яка функціонує при Кабміні.

Варто зазначити, що під час узгодження тексту інтерв’ю пан Шкурла дещо пом’якшив свої формулювання, які стосуються певних політичних питань навколо теми відкриття ринку. Наприклад, під час розмови він чітко дав зрозуміти, що симпатії експертів знаходяться на боці більш ліберальних форм ринку, і лише певні політичні тертя призвели до появи тієї досить консервативної форми закону, яка наразі пропонується урядом. Також він побажав утриматись у остаточній версії тексту від звинувачень на адресу великих агрохолдингів та орендарів землі в лобіюванні збереження мораторію у своїх інтересах. Зникла під час узгодження й озвучена ним інформація щодо параметрів тіньового земельного ринку, який паразитує на форматі оренди.

Про відставку Кутового стало відомо вже після інтерв’ю, і питання щодо того, наскільки ця новина вплине на остаточну версію важливого законопроекту, Mind адресував експерту через прес-службу. Однак пан Шкурла утримався від коментаря, пояснивши, що він не хотів би вдаватись до обговорень у політичній площині.

– Які основні параметри версії законопроекту, що розробляє Кабмін? Які принципи у ньому закладені?

– Мінагро розробляє не один законопроект, а цілий пакет, який подаватиметься до парламенту в зв'язку з відкриттям ринку сільгоспземель. Основним законопроектом стане ПЗУ про обіг земель сільгосппризначення. Із внесенням змін до Земельного кодексу та інших актів, необхідних для запуску ринку землі. Підготовлено зміни до Бюджетного кодексу, проект закону про консолідацію, а також постанову Кабміну про впровадження моніторингу земельних відносин. Тема відкриття ринку землі є сьогодні чутливою для суспільства. Законопроекти об'єднали в собі ряд обмежень, які допоможуть зняти основні громадські страхи навколо цієї теми, особливо з огляду на факт уже більш ніж 15-річного продовження мораторію.

– Що це за обмеження?

– Вони включають в себе продаж не більше 200 га в одні руки, заборону на купівлю земель для іноземців – як фізичних, так і юридичних осіб. Також в останній версії, що ми бачили, міститься заборона купувати землі для українських юридичних осіб. Є обмеження за розміром лотів – 50 га при продажу земель державної та комунальної власності. Також є запобіжна міра від можливих спекуляцій: той, хто захоче продати землю протягом трьох років після її купівлі, повинен буде заплатити державі високий податок – 50% від її оцінки.

– Могли б ви зупинитися детальніше на тому, чому пропонуються саме такі обмеження за кількістю гектарів в одні руки і щодо допуску до ринку юросіб? Це те, що відрізняє ваш законопроект від депутатських.

– Найбільше суперечок і страхів сьогодні пов'язано з можливим приходом іноземців для участі в покупці сільгоспземлі. Важливо і обмеження за кількістю гектарів в одні руки, хоч ми і не наполягаємо, щоб це було саме 200 га. Цифра може змінюватися – нехай 100 або 500. Головне – це запустити процес, і щоб одночасно не було зловживань з боку великих агрохолдингів. Статистика показує, що 200 га цілком реально для України: з 45 000 українських суб'єктів, що працюють у сільському господарстві, майже 80% працюють на ділянках до 200 га.

– Найбільше списів зламано навколо норми про обмеження продажу юрособам: за фактом саме ті, хто зараз обробляють землю, не зможуть її купити. Обґрунтуєте?

– Це поки не остання версія законопроекту, є ідеї зробити виключення для юросіб, які мають досвід у сільському господарстві. З боку нашої групи радників запропонована ініціатива зробити виняток із цієї заборони для банків і фінансових інституцій, щоб запустити повномасштабний ринок кредитування сільгоспземель. Сьогодні він дуже слабкий, просто тому що основну потенційну заставу для таких кредитів – землю – заморожено.

Звичайно, банки знаходять можливість кредитувати аграріїв або сільгоспвиробників під заставу сільгосптехніки або майбутнього врожаю. Але це не дуже зручно, хоча б тому що техніка з часом втрачає в ціні. А вартість землі, як ми очікуємо, зростатиме, особливо на початковій стадії. Так ось для того, щоб банки могли ставати власниками заставної землі у разі, якщо кредит не буде повернутий, необхідне таке виключення.

– Щодо ціни землі. Виключення зі списку покупців юросіб, тобто аграріїв і сільгоспвиробників, автоматично дуже звужує попит. Якою, за вашими оцінками, буде вартість землі відразу після відкриття ринку на таких умовах?

– Ціна землі повинна зростати поступово. Не варто прирівнювати зняття мораторію до автоматичної появи великої кількості угод із землею і думати, що буде великий ажіотаж з продажем. Тому що закон націлений на те, щоб власники землі подумали про відкриття свого агробізнесу, щоб використовували нову можливість взяти агрокредит й інвестувати ці гроші в розширення своїх агроугідь. Отже ми вважаємо, що з боку продажу не буде такої пропозиції, як очікується, і це дозволяє ввести такі обмеження на боці попиту.

– Власники землі сьогодні – це пайовики, у багатьох з яких не вистачає грошей на їжу. Ви вважаєте, що вони будуть вкладати гроші в розширення сільгоспугідь?

– Так, це 7 млн пайовиків. Точніше, їх раніше було 7 млн, з них вже, на жаль, 1 млн померли і так і не змогли скористатися своїм конституційним правом щодо розпорядження своєю власністю. Тобто вони отримали ці паї від держави внаслідок декомунізації, для компенсації тих втрат, які селяни колись зазнали через те, що у них відбирали землі під час комуністичного режиму. А тепер виходить, що та справедливість, яка повинна була стосуватися всіх, для частини людей вже не спрацювала.

З 1 млн померлих у 400 000 не залишилося спадкоємців, і тепер ми маємо те, що називається «відмерла спадщина», тобто земля повернулася у власність територіальної громади. Саме тому, як ви знаєте, у лютому цього року 55 народних депутатів звернулися до Конституційного суду, щоб він розглянув мораторій на продаж сільгоспземель на предмет порушення конституційних прав пайовиків. А якщо в багатьох пайовиків не вистачає грошей на їжу, тоді треба подумати, можливо, їхня власна земля змогла б їм допомогти забезпечити прожиток, використовуючи нормальну рентну плату або кредити під заставу землі.

– Тим не менш сьогодні пайовики виступають проти продажу землі.

– Цьому не дуже хочеться вірити. Особисто я не бачив селян-власників землі, які були б проти. Наші колеги з EasyBusiness, група консультантів, робили дослідження – вони обійшли декілька регіонів України, питаючи власників паїв, як ті ставляться до продажу землі. І абсолютна більшість з них запитували, коли вже знімуть мораторій. Бо це в інтересах селян, але вони ніяк не можуть впливати на хід реформи. Один з плюсів для них – підвищення орендної плати, сьогодні вони отримують від оренди копійки.

– А що рухатиме ставки оренди, якщо ціна продажу, як ви говорили, активно не зростатиме?

– Хоча б те, що у власника з'явиться дві нові альтернативи, крім оренди: обробляти самому або продати. Зараз у них такої альтернативи немає. Основна частина власників паїв не обробляють землю – вони живуть не поруч з нею, отримали її у спадок, не мають намірів займатися сільським господарством і з інших причин. Зараз ціна оренди для пайовика – 1093 грн за рік за гектар. Це близько 38 євро. Звичайно, якщо юросіб та іноземців не допустять до ринку, то стрибка в розмірі ренти не відбудеться. Але вона поступово буде підвищуватися. Наприклад, у Польщі зараз ціна оренди становить близько 200 євро на рік за гектар, у Болгарії – 278 євро.

– Протягом якого терміну діятиме обмеження для юросіб?

– У поточній версії чіткого терміну обмеження немає, як і терміну заборони для іноземців, хоча він, зрозуміло, повинен бути. Можливо, протягом перехідного періоду, який зараз визначений у два роки. Поки цей перехідний період стосується лише обмежень за мінімальною ціною землі. Поява такої норми – це реакція на загальний страх, що через юросіб може заходити іноземний капітал.

– Але це можна врегулювати шляхом конкретних, більш вузьких обмежень – наприклад, кінцевими бенефіціарами не можуть бути іноземці.

– Так теж можливо вчинити, але є побоювання, що це ніколи не працюватиме повністю. Тому що дуже складно дізнатися, хто насправді є власником юрособи і чи пов'язаний він з іншими учасниками ринку.

– Ви вважаєте, що повинні бути передбачені якісь програми держпідтримки малих фермерів для того, щоб вони могли повноцінно брати участь у ринку?

– Почнемо з того, що якщо земля зможе ставати предметом застави, то банки тільки в першу хвилю, за нашими розрахунками, зможуть надати фермерам 300–400 млрд грн кредитів. Друге, вже сьогодні в рамках Мінагропрому працює програма так званих дешевих кредитів для сільгоспвиробників, але в малому обсязі. Її можна було б розширити на покупку сільгоспземлі для малих і середніх фермерів і збільшити обсяг ресурсів. Фермери також повинні отримати користь від реформи. Вести бізнес на підставі договорів оренди, як це відбувається зараз, – це невпевненість у завтрашньому дні. Сільгоспвиробники не знають, що буде завтра, і навіть якщо договір буде продовжений після терміну закінчення – орендар не знає нових умов. Крім цього, фермери витрачають на переоформлення договорів свої адміністративні ресурси. Оренда земель не сприяє впровадженню інвестиційних проектів з більш довгим періодом повернення інвестицій. Наприклад, у садівництві термін дозрівання дерев становить приблизно сім років, кращі вина дають виноградники віком від 30–40 років, розвиток тваринництва значно відстає від рослинної продукції.

– Але хіба зняття мораторію гальмують не орендарі, які уклали договори з низькими ставками на тривалі терміни? Хто сьогодні, на вашу думку, є основним лобістом збереження статус-кво?

– Урядові законопроекти поки не дійшли до Верховної Ради, трохи пізніше буде видно, якою буде підтримка. А противники – напевно, ті, хто поки не знайшов користі для себе. Але якщо ринок сільгоспземлі працює в усьому світі з більш-менш значущими обмеженнями, то приходимо до висновку: його відкриття в Україні також, сподіваємося, принесе користь для більшої частини учасників ринку.

– Як закон захистить права діючих орендарів?

– Є норма про те, що діючі орендні договори повинні бути дотримані до закінчення свого терміну без зміни умов. Зміна власника може бути, але тоді новий власник повинен дотриматись вже існуючого орендного договору. Є також застереження, що якщо ти купуєш ділянку з багаторічними насадженнями або меліоративними системами – ти повинен виплатити за них винагороду. У проектах законів запропоновано, що орендарі матимуть пріоритетне право після співвласників земельних ділянок на купівлю орендованих земель. І сподіваємося на впровадження підтримки з фінансування земель сільськогосподарського призначення для малих і середніх фермерів.

– Як бути з безладом, який коїться зараз у земельних кадастрах і реєстрах прав власників?

– Так, там багато безладу. Але на наведення порядку було більше ніж достатньо часу, і посилатися на це можна до нескінченності. Ми впевнені, що запуск ринку стане найсильнішим мотиватором для наведення ладу. Він практично вже наводиться, хоч ми згодні, що робиться це повільно. Але все-таки прогрес помітний. За статистичними даними, наповнення кадастру держземель у 2015 році було на рівні 24%, а за приватними землями – 71%. Тоді як зараз, у 2017 році, я бачив цифру більш актуальну – в середньому вже наповнено 69% земельного кадастру. Частини кадастру або реєстру прав власності, що залишились не заповненими, не мають прямого впливу на ринок землі. Адже  може бути зареєстрована тільки оформлена земельна ділянка, з усією необхідною документацією по землеустрою.

– У ЗМІ цитувалась ваша версія законопроекту, в якій, відповідно до одного з пунктів, землі на аукціоні реалізовуватиме спеціалізоване держпідприємство. Навіщо це?

– Так, там є і вимога щодо державної організації як виконавця електронних земельних торгів, але лише стосовно державних і комунальних сільгоспземель. Відносно приватних земель земельні аукціони може виконувати юридична або фізична особа, яка працює у сфері аукціонів. Є обмеження за кількістю сертифікованих ліцитаторів, якого, на нашу думку, могло б і не бути. Але для нас найважливіше, щоб державні та комунальні землі продавалися виключно через електронні земельні торги.

– Приватні землі теж реалізовуватимуться через аукціони?

– Приватні власники матимуть можливість використовувати електронний земельний аукціон для продажу своєї ділянки, або можуть продавати і без нього при дотриманні пріоритетного права щодо співвласників та орендарів. Але земельні торги себе вже зарекомендували при здачі в оренду державних земель, коли орендна плата в 2016 році на аукціонах зросла майже втричі порівняно з попереднім роком.

– Що глобально дасть нашому сільському господарству зняття мораторію?

– Поступово має зростати обсяг інвестицій, відбудеться приплив мізків і технологій. Також збільшуватиметься обсяг податків, особливо тих, які залишаються в сільській місцевості. Має зупинитися безгосподарність щодо сільгоспземель. На жаль, за експертними даними, українська земля деградує швидкими темпами. І це результат безгосподарного управління землями. Таке ставлення характерне, коли хтось працює на чужій землі.

Кожен четвертий гектар української землі вже закислений, це результат використання азотних мінеральних добрив. Велика частина земель зазнали водної та вітряної ерозії. Великий відсоток розораності, він сягає 90%. Хоча за правилами агротехніки розораність повинна бути максимум 60%. Це означає, що розорюються лісосмуги, які повинні запобігати вітряній ерозії. Знижується кількість гумусу – за останні 10 років на 0,22%, приблизно до 3,14%. Незважаючи на те, що у вас одна з найродючіших земель у світі, ваша врожайність досить низька. У німецького фермера середня врожайність зернових – від 80 до 100 центнерів на рік на гектар, в українського – близько 40. Хоча ваш чорнозем не порівняти з тією глиною, що в Німеччині. Це наслідок відсутності професійних агротехнологій, індикатор того, що потрібно впроваджувати систему більш чіткого господарювання.

– Ви багато працювали у Європі. Наскільки там ліберальний підхід до питання власності сільгоспземлі, зокрема, володіння іноземцями?

– В цілому ми, звичайно, прихильники ліберальної економіки, але якраз земля сільськогосподарського призначення має свою специфіку – її неможливо збільшити, і навпаки, її кількість з кожним роком зменшується, перш за все, за рахунок будівництва. Наприклад, Польща за останні 50 років втратила близько 5 млн га своєї сільськогосподарської землі. Через це в останні роки з'явилися обмеження щодо земельного ринку, яких раніше не було.

У Польщі ділянки сільгоспземлі понад 0,3 га можуть бути продані тільки самостійно працюючим фермерам, є обмеження для іноземців. У Словаччині сільгоспземлю зараз може придбати тільки суб'єкт, який працює в сільському господарстві мінімум три роки, має в країні як мінімум посвідку на постійне проживання або штаб-квартиру протягом мінімум 10 років.

У Німеччині місцеві органи влади отримали право погоджувати купівлю сільгоспугідь і лісових ділянок вище певної кількості (від 0,15 до 2 га в залежності від федеральної територіальної одиниці), розглядаючи план використання землі та кваліфікацію претендента. Для врегулювання спірних питань можна використовувати державне пріоритетне право купівлі сільгоспземель.

– Як ви розцінюєте шанси цього проекту закону бути підтриманим парламентом у такому вигляді – з урахуванням того, що в Раді широко представлене аграрне лобі?

– Думаю, що шанс пройти через парламент він має. Тут роками плекали страхи сільського населення і дрібних фермерів на предмет того, що це погано і небезпечно, хоча це робить весь світ. Історично саме повноправна приватна власність показала себе двигуном прогресу і благополуччя.

Довідка Mind.ua: Александер Шкурла – експерт з дерегуляції та земельного ринку Стратегічної групи радників з підтримки реформ. До цього був першим секретарем генерального консульства Словацької республіки в м. Ужгород. Раніше працював у державних та приватних структурах у області розвитку зовнішньої торгівлі,  інвестицій та підприємництва.

Стратегічна група радників з підтримки реформ (SAGSUR) – команда іноземних та українських фахівців, заснована у квітні 2016 року архітекторами успішних системних реформ Лєшеком Бальцеровичем (Польща) та Іваном Міклошем (Словаччина).

Місією SAGSUR є сприяння добробуту кожного українця через надання консультацій уряду України щодо проведення реформ у найбільш ефективний спосіб, базуючись на реальному досвіді успішних економічних реформ Польщі та Словаччини.

Група перебуває в безпосередньому контакті з Кабінетом міністрів України, Адміністрацією президента, Верховною Радою.

Фінансується коштом міжнародних донорів. Група не підтримує жодні політичні партії чи політичних лідерів.