Андрій Бойцун: «У держави надто велика спокуса займатися бізнесом замість розробки правил гри на ринку»

Прем'єр-міністр України Володимир Гройсман нещодавно заявив, що держава потребує п'яти нагальних реформ, одна з яких – сфера приватизації, що включає в себе й реформу корпоративного управління. Мова йшла про застосування нових інструментів щодо продажу державної власності. На жаль, Україна четвертий рік декларує подібні реформи, але так і не розпочала їх.

Група радників при Кабміні підготувала проект реформи, найближчим часом він має бути винесений на розгляд уряду. Проте, чи отримає він одноголосну підтримку міністрів – велике питання. Адже бачення деяких урядовців суттєво відрізняються від сформульованих у проекті пропозицій. Наприклад, міністр інфраструктури хоче повернути під своє управління Укрзалізницю, а міністр фінансів готує проект по міністерському управлінню держбанками. Ніхто з них не поспішає вийти в цивілізований ринок. Міністр агрополітики взагалі пішов у відставку, а яку позицію відстоюватиме його наступник – поки що невідомо.

Mind поговорив з одним з учасників групи експертів та з'ясував основні положення нової реформи.

– В Україні процес приватизації триває понад 25 років, він проходив у різних формах, і практично кожен українець став власником хоч декількох акцій якогось підприємства. Уже мав статися перехід до повноцінного ринку, але уряд знову заговорив про реформу приватизаційного процесу. Чому?

– У 90-ті роки минулого століття кожен українець отримав на руки так звані приватизаційні ваучери, які міг обміняти на акції підприємств. І у багатьох людей, особливо старшого покоління, з'явилося помилкове враження, що приватизація відбулася і все розпродано. Але це не так.

На сьогодні держава все ще володіє більш ніж 3500 підприємствами у різних галузях, де працює 1 млн осіб. Це дуже багато. Економіка як була командно-адміністративною, так і залишилася. Цілей приватизації не досягнуто. Про який повноцінний ринок можна казати, коли міністерства досі виконують як мінімум три функції.

– Про які функції міністерств йдеться, і як приватизація може сприяти переходу до повноцінного ринку?

– Це функції власника, галузевого регулятора і policymaker – органу, що повинен визначати шляхи стратегічного розвитку галузі на 5–10 років. Тому міністерства знаходяться в стані перманентного конфлікту інтересів. Не тільки фінансових, а й політичних.

Візьмемо Міністерство транспорту: по-перше, воно виступає в ролі власника, (наприклад, «Укрзалізниці»); по-друге, визначає правила гри для всього транспортного сектора; по-третє, визначає архітектуру галузі, де різні компанії повинні конкурувати між собою.

З одного боку, міністерство, як власник, зацікавлене в прибутку, каже – поставлю високі ціни на квитки, це ж монополія, все одно всі будуть їздити. З іншого боку, транспорт має бути доступним, а це можуть забезпечити низькі ціни на квитки, щоб більше людей змогло скористатися ним і проголосувати за «хорошу політсилу» на наступних виборах. І що робити – підвищувати або знижувати?

Коли галузеве міністерство нічим не володіє, а займається розробкою стратегії розвитку галузі, воно буде більш об'єктивним. І це ми навіть ще про корупцію не говоримо.

– Але ж проблему підвищення-зниження цін або тарифів можна вирішити і без приватизації...

– Якщо ти просто володієш підприємством, то будеш підвищувати доти, поки дозволить незалежний регулятор. Коли держава займається бізнесом, вона не займається виконанням своїх інших функцій.

Ми можемо скільки завгодно критикувати енергетичний сектор, але там цей регулятор хоча б є, а в транспорті його навіть немає.

– А який зв'язок між корупцією, про яку ви згадали, і тим фактом, що в нас держава «займається бізнесом»?

– Візьмемо статистику НАБУ, за якою кожна четверта гривня, вкрадена у великих кейсах, украдена на держпідприємстві. Це один з фундаментальних конфліктів інтересів, коли політики призначають менеджмент у держкомпанії.

Потім виявляється, що менеджер краде гроші, але він не просто кладе їх собі в кишеню, він їх дає політичній партії, яка платить за вибори. Депутати проходять до парламенту і призначають коаліційний уряд, який призначає свого менеджера, менеджер краде  – і пішло-поїхало. Підприємство залишається неефективним.

Через корупцію держпідприємства стають приманкою. Люди йдуть у політику не для того, щоб ефективно вирішувати проблеми споживачів або регулювати галузь, а для того, щоб красти і вирішувати свої питання. Як тільки розривається зв'язок, розривається коло. Приватизація вирішує питання конфлікту інтересів.

– Якими мають бути цілі приватизації, і які проблеми нашої економіки вони мали вирішити, але так і не вирішили?

– Наша робоча група детально розписала цілі, що їх вирішує повноцінна прозора приватизація. Отже, перша – викорінення політичної корупції; друга – залучення великих інвесторів, насамперед іноземних, бо гроші зараз є лише у них; третя – ефективність роботи підприємств; четверта – створення повноцінної конкуренції.

І наприкінці списку – наповнення бюджету. Згідно зі статистикою, доходи від приватизації в українському ВВП становлять маленький «хвостик». Вони не сильно впливають на економічний розвиток країни, тому перші чотири цілі – набагато важливіші.

– Ви пропонуєте просто все вкупі виставити на приватизацію?

– Ми пропонуємо розділити підприємства, що залишилися в держвласності, на п'ять груп. Перша – це ті, які залишаться в держвласності в будь-якому випадку. Це стратегічні підприємства, такі як «Енергоатом», «Нафтогаз», «Укрзалізниця».

Друга група – великі підприємства, які можна продати, але для цього їх потрібно: а) реструктуризувати, б) залучити радника. Це «Центренерго» або держбанки, наприклад Ощадбанк, які можна продати дорожче.

Третя група – підприємства, яким реструктуризація не потрібна, але потрібен правильний радник з досвідом і світовим визнанням. І ось сюди я записав би, наприклад, Одеський припортовий завод, це середній об'єкт у групі.

Четверта група – це відносно невеликі підприємства, які можна продавати через електронну платформу – найпрозоріший спосіб у сучасному світі.

І остання група – це весь неліквід, який потрібно просто ліквідувати, покрити частину зобов'язань перед співробітниками, і забути про них. Щоб держава змогла сконцентруватися на першій групі підприємств, в яких необхідно вводити ефективне корпоративне управління. А для другої і третьої групи організувати професійний процес приватизації.

– Якщо у вас мається на увазі реформування корпоративного управління, то, може, не варто займатися приватизацією, яка досі викликає в нашому суспільстві неоднозначну реакцію.

– Приватизація і реформа корпоративного управління – це два способи вирішити проблеми української економіки, неефективного управління держсектором, про які ми говорили вище. По дорозі реформування корпоративного управління наприкінці 1990-х років пішла, наприклад, Швеція. Але різниця в тому, що там цих підприємств пара десятків, а в Україні – три з половиною тисячі. Серед них купа дрібних і непотрібних, багато просто напівмертвих. Де держава набере стільки менеджерів, та ще й ефективних?

Ще одна проблема з корпоративним управлінням, якої немає в приватизації – його завжди можна «відкотити». Наприклад, прийшов новий уряд і думає – «ми отримали владу, хочемо покрити виборні витрати за рахунок ось цієї компанії». Але попередній уряд зробив її прозорою і незалежною від політичного впливу, а ми вважаємо, що все потрібно поміняти.

Коли ти продав підприємство, зробити подібне практично неможливо. Хоча у приватизації теж є мінус, якого немає у реформи корпоративного управління, – це сам процес приватизації.

– До якого процесу, на ваш погляд, уряд Володимира Гройсмана більше підготовлений: приватизації або реформи корпоративного управління?

– Будь-яка реформа, будь то приватизація або реформа корпоративного управління держпідприємств, яка призводить до незаполітизованого управління цим підприємством, – це добре.

Проведення приватизації для Кабміну складніше, ніж реформа корпоративного управління, бо Кабмін не може обійти Фонд держмайна. І якщо ФДМ саботуватиме приватизацію, то уряд нічого не зможе зробити. А ось провести реформу корпоративного управління він може і сам.

Але на сьогодні в держави занадто велика спокуса займатися бізнесом замість того, щоб розробляти правила гри і створювати інфраструктуру ринку. Це проблема конфлікту інтересів.

– Проте, у вашій реформі приватизації до першої групи підприємств входять об'єкти, що мають залишитися в держвласності. В Україні сьогодні дуже велика спокуса залишити в держвласності все. Якими мають бути критерії відбору?

– Все просто, сьогодні питання звучить так: навіщо потрібно приватизувати підприємства групи «А» – стратегічні об'єкти? А повинен звучати так: навіщо підприємства групи «А» повинні бути в держвласності? Є такий підручник – «Принципи ОЕСР» (ОЕСР – організація економічного співробітництва та розвитку. – Mind), керівництво з корпоративного управління. Принцип перший для держпідприємств – напиши політику держвласності, поясни прямим текстом, навіщо ти володієш цим підприємством.

Це буде можливо зробити в 20, 50, можливо, у 100 випадках, в залежності від організації, але не у 3500 випадках. Я можу зрозуміти, навіщо державі володіти «Укрзалізницею» або НАК «Нафтогаз України» – це великі монополісти, до того ж вони виконують ще й соціальні функції. Але я не можу зрозуміти, навіщо йому «Конярство України»? Зате воно володіє 40 000 га, які керівництво може здавати абсолютно стороннім людям в неформальну оренду.

– Але якщо ці підприємства все одно залишаються у власності держави, яким чином їх можна зробити політично незалежними і ефективними?

– У нашій реформі корпоративного управління пропонується створення незалежних наглядових рад. Поясню відразу на позитивному прикладі: НАК «Нафтогаз України», де була створена перша наглядова рада із залученням іноземців. Відмотаємо історію підприємства на три роки назад – воно було не просто збиткове, а мега-прірву збиткове, що втрачало гроші, створювало загрозу національній безпеці, бо продавало газ населенню дешевше, ніж він реально коштував. Сьогодні НАК показала прибуток.

Щоб НАК стала прибутковою, потрібно було підняти тарифи, а підняття тарифів не відбулося б без запуску корпоративної реформи як такої. Найприбутковіший сегмент «Нафтогазу України» – це транспортування. З підвищенням тарифів сегмент продажу газу населенню вийшов майже на нуль, і за рахунок цього загальний результат позитивний.

Тепер подивимося на ефективність закупівель: яка роль нових тарифів у тому, що ми не купуємо газ у росіян, а диверсифікували поставки? За рахунок того що домовилися з міжнародними партнерами, які повірили, бо бачать, що компанія стала прозорою. Все взаємопов'язано.

Ще, зверніть увагу, наглядова рада – це складна махина. Це не просто п’ять осіб, які збираються час від часу. Під ними комплаєнс, ризик-менеджмент, внутрішній аудит, корпоративний секретар, і це навіть не просто людина, це ціла служба. Таку махину можна створити на декількох десятках підприємств, але не на тисячах.

– Тобто в першу групу повинні увійти великі інфраструктурні монополії, що здійснюють, зокрема, і соціальні функції. Хоча пропозиції про приватизацію тих самих «Укрзалізниці» або «Укрпошти» все ж періодично лунають. Яка ваша позиція?

– Я схиляюся до того, що інфраструктурні компанії спочатку повинні бути державними, де правильно збудують їхню роботу. Але я не бачу проблем, щоб вони частково були приватизовані в майбутньому. Для цього потрібен сильний держапарат.

Сподіватися на монопольність і соціальну відповідальність подібних підприємств владі України вже не з руки, адже продали свого часу «Укртелеком»? І знайшлися потрібні аргументи.

Та сама «Укрзалізниця». Рейки, диспетчеризація – це стратегічна частина, а ось рухомий склад може мати різну форму власності. Їздять же у нас приватні вантажні потяги.

– Але саме через соціальну функцію, яка, як правило, збиткова, державі навряд чи вдасться вивести подібні компанії на прибутковий рівень.

– Ця проблема теж вирішується. Наприклад, електрички і приміські поїзди – збиткові й нікому не цікаві. Або доставка листів до маленьких віддалених сіл, сьогодні «Укрпошта» зобов'язана це робити.

У принципах ОЕСР написано: якщо в тебе є соціальна функція, порахуй, скільки вона коштує, виведи її в окремий сегмент, і цей рахунок поклади державі на стіл. Вона повинна бачити, що ця річ збиткова, і повинна оплачуватися з іншого джерела.

Можна і далі експлуатувати держпідприємства, а можна виділити гроші в бюджеті та провести тендер, хто буде здійснювати приміські перевезення або доставку кореспонденції. Нехай приватні компанії борються за той бюджет, який держава виділила на ці цілі. Це одне з рішень проблеми.

– Зрозуміло, на цих підприємствах, дійсно, дуже велику роль відіграє наглядова рада. Давайте перейдемо до другої групи – ви згадали, що до неї можуть увійти банки, і до їхнього продажу потрібно залучити радників. Якось не дуже звично таке чути...

– Це теж, до речі, спадщина Радянського Союзу, коли продажем банків займається не ФДМ, а Міністерство фінансів, тому про них постійно забувають. Для мене продаж банків – такий самий продаж, як і Одеського припортового заводу (ОПЗ).

Під Мінфіном знаходиться чотири великих банки (Ощадбанк, Укрексімбанк, Укргазбанк і ПриватБанк), на які припадає 55% активів усього банківського сектора. І це ми ще не рахуємо операції за картками.

Це великі підприємства, і для держави має сенс запросити радника, вивести їх на ефективний прибутковий рівень, а потім виставити на продаж. Потенційний дохід держави може скласти декілька сотень мільйонів доларів, а може навіть і декілька мільярдів.

Але це тривалий процес. Для того щоб найняти радника, такого як UBS або Morgan Stanley, потрібно витратити півроку. А потім ще років зо два доводити до ладу саме підприємство. Але ти розумієш, навіщо це робиш.

– Той же ПриватБанк перед націоналізацією пропонували розділити на три банки: роздріб, корпоративні та токсичні активи. І, наприклад, роздріб продати відразу, покупець прийшов би. І тоді легше було б працювати.

– Тут потрібно вивчати ситуацію, і це питання не одного дня. Але у такої компанії, як ПриватБанк, немає іншого виходу, як йти на анбандлінг – хороші активи продати відразу, а погані – після реструктуризації. Там потенційно є можливість підвищити вартість активів дуже сильно, і є сегмент, який швидше за інших буде готовий до продажу. Але в заявах Шлапака (Олександр Шлапак, глава правління ПриватБанку. – Mind) такий шлях розвитку ПриватБанку поки не озвучується.

– Ну, таких заяв не роблять і чиновники Мінфіну...

– Якщо в тебе головне питання – наповнення бюджету, то навряд чи в тебе виникне бажання щось продавати, бо ти можеш отримувати там дивіденди. Особливо коли це монопольна позиція.

Ще в лютому 2016 року ми розробили законопроект «Реформи корпоративного управління в держбанках» і подали його до парламенту. Але потім змінився уряд, і законопроект треба переподавати. Уже збігло більше року, а Мінфін так і не зробив цього. Ось вам ризики реформи корпоративного управління: нею можна просто не займатися, поки ти володієш підприємством.

– На жаль, є зовсім свіжий приклад приватизації, коли Фонд держмайна і з радниками не зміг нічого продати...

–  Ви, вочевидь, маєте на увазі випадок ОПЗ. Я б не став всю провину покладати на радника. Дивіться, оцінку підприємства робила українсько-угорська фірма, і їй за це заплатили чи то 100 000, чи то 200 000 грн. Хоча це зовсім смішні гроші за оцінку такого підприємства, але у Фонду був тільки такий бюджет. І визнані в світі оцінювачі навіть не подавалися на конкурс...

ОПЗ продає добрива, які виробляє з газу. І треба чітко розуміти, скільки коштуватиме продукція ОПЗ – аміак, карбамід – у найближчі роки, а для цього потрібно мати професійний прогноз. Потрібно купити звіт у світових фахівців, він коштує десь $4000–5000. Це 130 000 грн, а у тебе весь гонорар 100 000–200 000 грн. Як ви думаєте, звідки ці люди, які проводили оцінку, взяли прогнози?

– З гугла...

– Схоже, що ви маєте рацію. А потім Фонд вибирає радника – компанію UBS, яку ставлять перед фактом, що цей завод коштує 13,175 млрд грн – «йди і продай». Радник каже: «Я раджу знизити ціну, тому що за цю я не продам». «Ні, соррі, у нас був незалежний оцінювач – він оцінив, а ти продавай». – «Як же я продам, він не коштує стільки?» – «Ну, ми не знаємо, ти ж радник – розберися». Якби з самого початку була UBS, яка сама б зробила оцінку, або дала прогнозну ціну, то продаж був би інший.

Ця ціна – не провина радника. Ця ціна – результат процедури вибору незалежного оцінювача. Оцінювач оцінив і пішов. Після цього провалу процедура залучення радників змінилася, зараз цієї проблеми немає.

– Але ви віднесли ОПЗ до третьої групи підприємств, на яких не варто проводити реструктуризацію або виводити їх в прибуток, а відразу виставити на продаж. Після такої «продажної» епопеї і корупційних скандалів навколо нього це звучить дещо по-блюзнірськи...

– Ми колись оголосили ОПЗ флагманом чесної відкритої приватизації. І зараз сказати, що ми помилилися, буде не дуже правильно, це підірве довіру до самого процесу. Ми вже є заручниками ситуації. Але подивіться, як змінювалася ціна ОПЗ за останні 10 років: спочатку у нас був мільярд доларів, потім 600 млн, а зараз взагалі нуль. А якщо враховувати борги, то не виключений варіант, що доплачувати доведеться. Немає практичного підтвердження того, що ОПЗ дорожчає.

До того ж, ОПЗ, на відміну від «Нафтогазу», не таке велике підприємство, щоб їм володіла держава. Хіба у громадян зменшиться доступ до якихось цивілізованих послуг, якщо власником ОПЗ буде приватний інвестор?

– З усього, що ви розповіли, видно, що пропонована реформа держвласності тісно пов'язана з реформою держуправління. Як реагує на реформи армія чиновників?

– Багато речей йдуть повільно, бо відчувається сильна бюрократична інерція, опір на рівні чиновників. Є гарний вислів: ламати – не будувати, у чиновників є маса каналів для саботування. Ось ти придумав нову ефективну концепцію, вона налічує п’ять-шість елементів, які повинні діяти одночасно, тоді вона запрацює, і все буде добре.

Саботажнику досить «вбити» один елемент, щоб нічого не запрацювало. І не треба витрачати багато енергії. Якщо сьогодні зручно саботувати елемент №2, це можна робити через якесь міністерство. Якщо елемент №3, то можна задіяти парламент, або регуляторне відомство. Це не одна людина, це держуправління в цілому. Система значною мірою інертна, і у цих людей дуже часто немає ніякої ідеологічної позиції.

Зайдіть в будь-яке міністерство, там знайдеться маса фахівців, які скажуть: ми багато років управляємо держкомпаніями, ми розбираємося краще за всіх, і не треба нам ніяких наглядових рад і приватизації. Це луддити, для них  властивий опір змінам, бо ці зміни призводять до втрати їхнього сенсу життя і роботи.