Наталія Козловська: «Ні Мінрегіон, ні ДІАМ не мають повноважень, щоб забезпечити дотримання домовленостей між інвестором і забудовником»

Державну архітектурно-будівельну інспекцію ліквідовано, а замість неї створено новий орган – ДІАМ. Кабмін у вересні передав ДІАМ функції ДАБІ. Але хто буде правонаступником ДІАМ – питання відкрите.

Mind на зустрічі з заступницею міністра розвитку громад та територій Наталією Козловською порушив це питання. А також обговорив теми проблемних будівництв і подальшого регулювання на українському будівельному ринку.

 Про ДІАМ замість ДАБІ   

– Мінрегіон заявив, що Державну архітектурну будівельну інспекцію (ДАБІ) ліквідовано. Це так?

– 15 вересня поточного року урядом ухвалено рішення припинити виконання повноважень Державної архітектурно-будівельної інспекції (ДАБІ), а з 16 вересня Державній інспекції архітектури і містобудування (ДІАМ) почати виконувати повноваження, відповідно до Положення.  

У період  ліквідації ДАБІ мала повноваження з видачі дозвільних документів на початок будівництва і прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів. Але з 15 вересня ДАБІ не виконує ці повноваження, і рішенням уряду навіть скасовано відповідне положення. Наразі ДАБІ, з усіма структурними підрозділами, перебуває в ліквідації. Йдеться про здачу документів в архів, розрахунок з податковою, передача приміщень, закінчення договорів оренди, розрахунок зі співробітниками тощо. До кінця цього року процедуру має бути завершено.

– Що з кримською філією, її вдалося закрити?

– Мін’юст розуміє, як це виглядатиме. Є процедура зняття з реєстрації, вона полягає у виключенні з реєстру як структурного підрозділу. Це стосується всіх структурних підрозділів – тих, що на непідконтрольних територіях, також.

– Проте кримські філії фізично в процесі не задіяні?

– Як? Ми ж не можемо поїхати на ці території.

– Але ж неможливо ліквідувати інстанцію, якщо повністю не закрити всі підрозділи…

 – Звичайно, але ж ви маєте розуміти: підрозділ може функціонувати лише за умов, якщо він має на це юридичні права. Якщо структуру чи окремий її підрозділ ліквідувати юридично, то що б він не робив, це буде за межами законодавчого поля. Мін’юст не бачить жодних проблем у цьому процесі.

 – Якщо йдеться про автоматичне виключення з реєстру філій ДАБІ, які залишилися на непідконтрольних територіях – тоді Мін’юст визнає, що ці території не є українськими?  

– Не розумію, як про це взагалі можна говорити. Зняття з реєстрації відбуватиметься у зв’язку з ліквідацією органу тут, у Києві. З реєстрації знімають усі структурні підрозділи: у Волинській, Луцькій, Чернігівській областях тощо.

– Ці обласні підрозділи під контролем України, на відміну від Криму…

– Яка різниця? Вони зареєстровані у м.Київ, бул. Л.Українки 26 (зокрема, кримські). Ба більше, з 2014 року будь-яких рішень щодо об’єктів, які знаходяться на непідконтрольних територіях, – не приймалося, бо фізично це зробити неможливо. Проте юридично – все просто.

– Хотілося б розуміти, хто є правонаступником ДАБІ у виконанні рішень суду?

– Я уже казала, які повноваження були у ДАБІ: видача дозвільних документів і прийняття в експлуатацію (адмінпослуги). Якщо за рішенням суду визнають неправомірність дій ДАБІ стосовно об’єкту, процесу тощо – за рішенням суду буде ухвалено рішення, хто саме це здійснюватиме. Якщо ДІАМ – вона закриє питання. Якщо визнають неправомірність дій посадової особи ДАБІ, незалежно від того, ліквідовано її чи ні, – посадова особа, яка вчинила правопорушення, відповідатиме за законодавством, бо певний період обіймала відповідну посаду.

Про те, як «жити по-новому» з ДІАМ

– На чому базується робота ДІАМ?

– Повноваження будь-якої організації, яка виконує адмінпослугу (більшість процедур, що виконує ДІАМ, – адмінпослуги), визначено на рівні закону й підзаконних актів. І всі забудовники чітко розуміють, у який спосіб це має працювати.

– Як тепер відбуватиметься видача дозвільної документації й здача будинків в експлуатацію (покроково)?

– Механізми, окрім тих, що наразі передбачено здійснювати в електронній формі – ті самі, що й раніше. Та процедура будівництва складається не лише з ДІАМ, а й з процедури розробки проєкту, отримання експертного висновку за проєктом, отримання містобудівних умов і обмежень. Для нас орган, що видає дозвільний документ – це не весь процес (точніше, взагалі не процес). Це та організація, яка ставить кінцеву крапку в цьому процесі.

Сам процес будівництва доволі складний і пов’язаний із багатьма суб’єктами.  Це й  органи місцевого самоврядування, Міністерство культури і монополісти, які надають техумови; а також архітектори, що розробляють проєкти, й експертиза, яка надає експертний висновок щодо проєктної документації на будівництво об’єкту. У багатьох цих процедурах – безліч змін, на підставі яких далі ухвалюватиметься рішення.

– Наразі законодавче поле готове до повноформатної роботи ДІАМ?

– А хто сказав, що законодавчі норми мають змінитися?

 – Як тоді відбуватиметься взаємодія забудовників і держави у сфері дозвільної документації?

– На рівні закону й підзаконних актів усе визначено. Для ДІАМ уже доповнено повноваження щодо проведення контролю, здійснення нагляду та проведення ринкового нагляду за будматеріалами. І визначено, що ДІАМ – орган ліцензування.

Про актуалізацію ліцензій і нові підходи до ліцензійних умов

– Коли ДІАМ як орган ліцензування будівельних робіт почне виконувати ці функції?

– На рівні закону визначено, що всі видані раніше ліцензії – безстрокові й чинні. За заявою забудовника (виключно в е-формі, поданій через єдину державну електронну систему) ДІАМ автоматично актуалізує дійсність ліцензії. Та подовжить її, як передбачено законом, без зазначення кінцевого терміну дії.

Тепер контакту між замовником і посадовою особою ДІАМ не буде. Усе відбуватиметься через е-кабінет – щоб було зрозуміло: відносно якого замовника яка дія відбувається.

– А чому Ліцензійні умови наразі відсутні, хоча проєкт вже розроблявся Мінрегіоном?

– Ліцензійні умови не почали діяти, бо наразі рішенням уряду вони не прийняті. Чому – не знаю, бо це було до мого приходу на посаду в міністерство (Наталію Козловську призначено заступником міністра у березні 2021 року. – Mind). Наразі Мінрегіон спільно з НАЗК, Мінекономіки та Державною регуляторною службою опрацьовує питання щодо створення робочої групи для напрацювання нового підходу до ліцензійних умов. Мета – зробити все в е-формі (з електронною подачею і автоматичним ухваленням рішень). Сподіваюся, на кінець жовтня матимемо новий продукт, що дозволить зробити процедуру прозорою.

– Коли ліцензійні умови й порядок ліцензування буде подано на затвердження уряду?

– Слід затвердити і ліцензійні умови, і перелік видів робіт, що ліцензуються. У рамках робочої групи ці питання вирішуватимуться. Як я вже казала, очікуємо, що це станеться наприкінці жовтня. Наразі багато невирішених питань з Мінцифри, бо всі наші думки треба викласти не просто в форматі процесу, а втілити їх у цифровому еквіваленті.

– Яким критеріям мають відповідати компанії в рамках ліцензування?

– Поки створюється робоча група, у рамках якої ці питання будуть напрацьовані.

Про посилення відповідальності у галузі містобудування

– Продовжуючи тему готовності законодавчого поля… У Верховній Раді зареєстровано законопроєкт «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення і Кримінального кодексу України щодо посилення відповідальності у сфері містобудівної діяльності» (№5877 від 1.09.2021). Коли планується його винесення на обговорення в сесійний зал?

– Проєкт 5877 готується до першого читання. На Комітеті з питань правоохоронної діяльності 6 жовтня його було підтримано. Далі – підготовка для винесення в зал парламенту й голосування у першому  читанні.

Узагалі, в рамках наших законодавчих ініціатив, ми зараз працюємо (спільно з профільним Комітетом будівництва, регіонального розвитку й місцевого самоврядування, Комітетом податкової й фінансової політики та правоохоронним комітетом) над системним переглядом всієї сфери містобудування і отримання адмінпослуг.

– Що саме передбачено кожним із законопроєктів: як було і як може бути?  

– Законопроєкт №5877 «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу України щодо посилення відповідальності у сфері містобудівної діяльності» передбачає посилення відповідальності – адміністративної та кримінальної – для всіх учасників процесу.  У перспективі, щоб отримати дозвіл на експлуатацію об’єкту, система вимагатиме щонайменше чотири електронні підписи – всіх учасників будівельного процесу. Цим підписом учасник підтверджує свою відповідальність за ту частину роботи, яка належить до його компетенції. Якщо підпис поставлено, а роботи виконані з порушенням, то це персональна відповідальність того, хто за них відповідав у процесі будівництва і завізував готовність підписом.

Законопроєкт №5655 є надважливим: він передбачає впровадження масштабної цифровізації процесів та реєстраційних процедур у будівництві.

Законопроєкт № 5656 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо зарахування окремих адміністративних зборів за державну реєстрацію у сфері містобудівної діяльності» покликаний  забезпечити комплексну реформу системи архітектурно-будівельного контролю та системи надання адміністративних послуг з державної реєстрації у сфері містобудівної діяльності.

– У Мінрегіону є порозуміння з комітетами щодо цих законопроєктів?

– 100%. Бо всі законодавчі ініціативи, про які зараз говоримо, розроблені спільно з ними. Кожним комітетом була створена відповідна робоча група. Наприклад, для з/п №5656 робоча група була на базі Мінрегіону (долучені нардепи, представники Офісу простих рішень, експертне середовище, представники ринку, на базі якого ми працювали). Над цією системною роботою працюємо вже четвертий місяць: два законопроєкти, про які я говорила вище (№№5655, 5656), на початку літа прийнято у першому читанні й наразі готують до другого. Сподіваємося, до кінця листопада всі законопроєкти (№№5655, 5656 і 5877) будуть підтримані депутатами у другому читанні.

Про незаконне будівництво та важелі впливу ДІАМ на процес

– Наразі в Київській області є безліч будинків, зведених із порушеннями. Багато об’єктів зводяться без дозволу на виконання будівельних робіт, наприклад, у Бучі та Ірпіні. Така сама проблема наявна й у Києві. Наприклад, будівництво на пр. Перемоги 50А торговельно-офісного центру ТОВ «Рінко».  Як вирішуватимуть ці питання покроково?

– Стосовно будівництва на пр. Перемоги 50А – за наявною у нас інформацією дозвіл на будівництво є фальшивим, і наразі будівництво не ведеться. Щодо таких забудов як в Ірпені, і взагалі, все, що зводиться на територіях міст – будується/повинно будуватися у відповідності до містобудівної документації. Вона розробляється органами місцевого самоврядування.

Якщо орган самоврядування, який обрали люди, ухвалив рішення про забудову саме в такий спосіб і зафіксував це містобудівною документацією – це право територіальної громади, яке передбачене законодавством. І це не ДАБІ, яка виконує адмінпослугу, видає/не видає дозвільний документ. Якщо об’єкт заплановано будувати і він не відповідає містобудівній документації – дозвіл не надається. А коли відповідає – у ДАБІ немає повноважень відмовити, це не її функція.

– Тобто можна декларувати будівництво комунальної школи, а зводити в поймі р.Ірпінь проєкт із 76 висоток на 12 000 квартир?

– Це питання до місцевої влади. Ірпінь отримав повноваження зі здійснення контрольних функцій у себе на території і має стежити, що там відбувається. Не центральна влада повинна вирішувати за місто Ірпінь, що діється на його території! У рамках децентралізації всі органи самоврядування отримали контроль за діяльністю на своїх територіях і мають за це відповідати.

– Зупинити будівництво не можна?

– Можна, якщо процес триває в незаконний спосіб.

 – Отже, декларувати за документами будівництво школи, а зводити багатоповерхівки – законно?

– Якщо містобудівною документацією це передбачено й нею передбачена можливість цільового призначення – так.

– Навіть якщо мала місце незаконна зміна цільового призначення сільгоспземель? 

– Для цього є суд. Ніхто не може втручатися в питання, яке належить до компетенції органу місцевого самоврядування: ні президент України, ні Мінрегіон, ні ДІАМ. Ці повноваження належать місцевій владі, яку обрали люди.

Якщо роботи ведуться незаконно – дозвіл скасують, ДІАМ звернеться до суду й зобов’яже замовника привести земельну ділянку у відповідний стан.  Якщо будівництво ведеться законно, всі дозволи видані – ДІАМ не може втручатися, бо саме орган самоврядування ухвалив рішення забудовувати місто таким чином.

– Але орган місцевого самоврядування – це ж не окрема держава? Чи все-таки держава в державі?

– А чому звикли, що все вирішує держава? Ірпінь (та інші міста) мають широкі повноваження. Громада вибрала собі таку владу й може її змінити в законний спосіб.

– Повернемось до ДІАМ. Наприклад, ДІАМ виявила, що будівництво незаконне, а забудовник не реагує і добудує проєкт… Далі що буде?

– Законодавство в цій сфері залишилося без змін. ДІАМ дає припис на усунення порушень. Вони є різного типу  – ті, які можливо усунути або ні. Якщо можна – ДІАМ формує припис на усунення, і замовник (у передбачений законом строк) повинен це зробити. Якщо замовник не усуває порушення, ДІАМ звертається до суду про позбавлення його прав  на будівництво об’єкту (аж до знесення об’єкту).

– Припустимо, суд зобов’яже демонтувати об’єкт, а забудовник «збанкрутує»  – будинок стоятиме, люди житимуть...

– У законах, про які ми говорили (для того, щоб ніхто терміново не «банкрутів» і випадково не зник), ми передбачили, що орган місцевого самоврядування може без вироку суду ухвалити рішення про знесення об’єкту й забезпечити відшкодування коштом замовника цих видатків.

Про особисту відповідальність девелоперів

– У Київській області безліч випадків завищення поверховості будинків. На папері – скромна чотириповерхівка, а виростає щонайменше вісім поверхів. У Києві та сама проблема. Можна згадати ЖК «Поділ Престиж» («Монстр на Подолі») та багато інших. Як такі випадки коригуватимуться?

– Перед прийняттям в експлуатацію інспектори ДІАМ здійснюють огляд кожного об’єкта. Якщо він не відповідає проєкту, його не приймуть в експлуатацію. Наразі ми працюємо над цифровізацією кожного процесу. 

Ми хочемо повністю перейти до документації в е-формі, бо так її можна верифікувати, не залучаючи посадових осіб (аби виключити можливість  зловживання).  

Щодо названих вами випадків, ДІАМ не прийматиме  об’єкти в експлуатацію: піде в суд і зобов’яже знести або привести до вихідних даних, передбачених їхніми містобудівними умовами й обмеженнями. Щодо ЖК «Поділ Престиж»: лише за наявності заяви про порушення від будь-якої особи ДІАМ вийде на перевірку (інакше – це шлях до зловживань). Якщо зафіксує невідповідність проєктній документації, інспекція винесе припис на усунення порушень і зобов’яже привести об’єкт у відповідність до його містобудівної документації.           

– Декілька разів говорили про персоналізовану відповідальність девелоперів, зафіксовану на законодавчому рівні. Що зроблено?

– Персональну відповідальність замовника передбачено договором. Якщо умови договору не були виконані, то притягнути до персональної відповідальності  можна лише за рішенням суду ту сторону, яка не змогла забезпечити організацію процесу.  Тут усе стандартно в рамках цивільного права.

А взагалі, це законодавство в рамках фінансового ринку. Ми вивчили, у який спосіб забудовниками й девелоперами залучаються кошти фізосіб. Таких механізмів майже десяток: вони дозволяють і інвесторам, і замовникам зловживати. Ми проводили зустрічі з Комітетом фінансової й податкової політики і пропонуємо уніфікувати механізми залучення коштів фізосіб. Також нардепами прийнято в першому читанні законопроєкт №5091 (про неможливість подвійних продажів). Сподіваюся, усі наші законопроєкти будуть остаточно проголосовані – і на початку 2022 року вже діятимуть жорсткіші й зрозуміліші правила.

– Якщо резюмувати, виходить, що Міністерство працює над усуненням бюрократичних процесів, робить процеси максимально прозорими, перекриває можливі лазівки для фінансових маніпуляцій, а питання персональної відповідальності девелоперів за порушення законодавства – залишає?

– Якщо резюмувати, то кожен у цій країні повинен виконувати обов’язки в межах своїх повноважень. До персональної відповідальності можуть притягнути через рішення суду. Зобов’язати виконувати судові рішення теж можуть певні органи. Ані Мінрегіон, ані ДІАМ не мають повноважень, щоб забезпечити дотримання домовленостей між інвестором та забудовником, скажімо. Ми можемо написати чіткі правила гри і цим частково захистити від ризиків. Ми можемо оцифрувати процеси, щоб знизити корупційні ризики та можливість фінансових маніпуляцій. Це потрібно розуміти.  

– Чи буде розроблено механізм виконання законодавства (зокрема, і нових ініціатив, якщо їх приймуть) за участю правоохоронних органів?

– Звичайно, у цьому й полягає суть законотворчих процесів. Ухвалюючи закони, ми маємо подбати і про механізми їх забезпечення. В іншому випадку це буде ніщо інше, як неробочий закон, якого ніхто не дотримуватиметься. Ми працюємо над комплексним розв’язанням наявних проблем.