Строкатий ландшафт європейської регіональної політики
ЄС – це різнобарвна й часто складна суміш спільних правил і цінностей у поєднанні з конкретними рішеннями та моделями
Коли моя країна, Словенія, вступала до ЄС, ми хотіли робити все так, як це робиться в Європі. Коли люди були незадоволені тим, як політики реалізуються в нашій країні, вони говорили, що ми повинні перейняти європейські рішення і практики.
Але думати, що є якась європейська модель для всього, було просто неправильно. Як ми дізналися з часом, Європейський Союз – це різнобарвна й часто складна суміш спільних правил і цінностей у поєднанні з конкретними рішеннями та моделями, які держави-члени розробили у власних інтересах. Або попросту так, як вони вважають за краще робити в себе вдома.
Для ширшого розуміння теми рекомендуємо ознайомитися з аналітичним документом «Координація політики регіонального розвитку в окремих країнах – членах ЄС: приклади Італії, Ірландії та Хорватії з потенційними уроками для України» за цим посиланням.
Також у цьому контексті може бути особливо корисним інший аналітичний документ – «Координація і розподіл функцій для реалізації політики регіонального розвитку та майбутнього використання структурних інструментів ЄС в Україні», розроблений міжнародним експертом Янезом Шуштершічем – доступний за цим посиланням.
Чого ми можемо навчитися в Європи?
Таке інституційне розмаїття робить Європейський Союз чудовою навчальною лабораторією. Ми не повинні шукати «найкращі практики», оскільки просто не існує такої речі, як єдина найкраща практика для всіх. Але ми, безумовно, можемо багато чого навчитися, вивчаючи приклади інших країн і шукаючи в них натхнення для вдосконалення власного способу ведення справ.
У зв’язку з цим, ми вивчили приклади координації політики регіонального розвитку та використання коштів європейського фонду згуртованості в деяких дуже різних країнах – членах ЄС. До нашої невеликої вибірки потрапили: Італія, велика країна з асиметричним регіональним управлінням, де деякі регіони користуються більшою автономією, ніж інші, через історичні та культурні причини; Ірландія, яку багато хто вважає лідером у використанні коштів ЄС на регіональний розвиток; і Хорватія, менша й більш централізована країна з округами (жупаніями) замість регіонів, які є другим рівнем управління.
У цій статті представлені деякі з цікавих рішень, які ми знайшли і які можуть надихнути на вдосконалення наявних практик в Україні.
Сильна роль регіонів у розвитку
Там, де регіони існують як окремий адміністративно-політичний рівень управління, вони відіграють ключову роль у розвитку. В Італії регіони готують операційні програми для використання коштів ЄС і керують ними. В Ірландії три регіональні ради пристосували національну стратегію до своїх потреб і самостійно готують та обговорюють програми й проєкти, які фінансує ЄС.
Українські обласні адміністрації та ради повинні підготуватися до такої активної ролі в політиці розвитку, а державний рівень має бути готовим до її прийняття та підтримки.
Надання регіонам більшої відповідальності та автономії у сфері розвитку може бути запроваджено ще до того, як вони матимуть право на отримання коштів з фонду згуртування ЄС, шляхом використання інструментів територіального фінансування реконструкції та відновлення.
У Хорватії такі інструменти використовуються для реалізації операційної програми регіонального розвитку на державному рівні.
За допомогою цих інструментів державний рівень не ухвалює рішення щодо кожного окремого проєкту, запропонованого регіонами та муніципалітетами, а надає одноразову фінансову підтримку регіону чи муніципалітету на реалізацію їхньої власної програми розвитку. Відбір проєктів, які найкраще відповідають цілям таких програм, залишається на розсуд регіональних і місцевих органів влади.
Підтримка громад
Регіональні асамблеї Ірландії надають технічну допомогу та підтримку місцевим органам влади, допомагаючи їм отримати доступ до коштів ЄС й ефективно ними розпоряджатися. Окрім ініціатив із розбудови потенціалу, така підтримка включає співпрацю з місцевими зацікавленими сторонами, регулярні консультації та механізм зворотного зв'язку для узгодження фінансування з цілями місцевого розвитку.
Хорватські округи зобов'язані за законом створити агенції регіонального розвитку як державні установи, підконтрольні міністерству, відповідальному за регіональний розвиток. Їхні функції включають підготовку стратегій територіального розвитку, надання експертної підтримки регіональним і місцевим органам влади й установам у розробці та впровадженні їхніх проєктів, а також реалізацію державних програм, пов'язаних із регіональним розвитком.
Крім того, агенції місцевого розвитку можуть бути створені одним або кількома муніципалітетами. У разі створення місцеві агенції координують підготовку й моніторинг реалізації стратегій місцевого розвитку та відповідних планів дій, розробляють спільні проєкти з іншими місцевими й регіональними агенціями, а також беруть участь у розробці проєктів на рівні статистичних регіонів.
Ці приклади свідчать про необхідність підтримки громад у їхніх ініціативах із розвитку, й особливо в Україні. Не варто розраховувати на міжнародну технічну допомогу, оскільки вона часто є розпорошеною, нескоординованою та зосередженою на окремих територіях. Необхідно створити загальнодержавну систему місцевих офісів технічної підтримки з національними експертами, які будуть готові працювати спільно з міжнародною допомогою.
Конференції в Італії: місце зустрічі для всіх
Італія розробила складну систему так званих конференцій для консультацій і координації між центральним урядом та нижчими рівнями управління. Одна конференція об’єднує міністерства й керівників регіонів. Інша конференція є посередником між урядом з одного боку та містами, місцевими громадами та провінціями (подібно до українських районів). Третя, об’єднана конференція, збирає їх усіх разом.
На конференціях проводяться консультації щодо всіх законодавчих ініціатив, які мають вплив на регіони й місцеві громади. Це також стосується законодавчих актів ЄС – уряд зобов’язаний консультуватися з конференціями, перш ніж сформувати свою позицію щодо запропонованих регламентів і директив ЄС, які впливають на субнаціональні рівні управління. Окрім дорадчої ролі, повноваження конференцій щодо ухвалення рішень реалізуються переважно через укладання угод. Рішення ухвалюються за принципом «один член – один голос», це означає, що голоси інших членів можуть переважити голоси представників уряду. Ухвалені рішення не є юридично обов’язковими до виконання, проте зазвичай поважаються урядом.
Італійська система конференцій може слугувати натхненням для розбудови і структурування Конгресу місцевих та регіональних влад при Президентові України. Основний урок з італійського досвіду полягає в тому, що такі широкі консультативні органи можуть бути ефективнішими, коли вони згруповані за рівнями залучених урядів, і впливовішими, коли зобов’язання щодо консультацій перед ухваленням рішень, що зачіпають їхні інтереси, є юридично обґрунтованим.
Хорватські партнерські ради: юридично обґрунтована співпраця зацікавлених сторін
Хорватське законодавство у сфері регіонального розвитку вимагає створення партнерських рад на всіх рівнях управління. Рада регіонального розвитку на національному рівні здійснює моніторинг тенденцій регіонального розвитку, пропонує напрями політики регіонального розвитку, аналізує національні стратегічні документи, програми й заходи з регіонального розвитку та вплив галузевої політики на збалансований регіональний розвиток.
Національна партнерська рада має широке членство, до неї входять представники уряду, регіональних та місцевих органів влади, а також представника відповідного парламентського комітету й Національної ради з питань конкурентоспроможності, а також незалежних експертів. Регіональний рівень представлений двома префектами округів та двома директорами агенцій регіонального розвитку, які призначаються Асоціацією регіонів. Представниками місцевого рівня є два міські голови, обрані Асоціацією міст, та шість голів місцевих громад, обрані Асоціацією муніципалітетів.
Партнерські ради на субнаціональних рівнях управління включають ради на рівні статистичних регіонів, адміністративних округів і міських конгломератів. Їхні функції подібні до загальнонаціональної ради, але обмежені відповідною територією. До складу цих рад входять представники нижчих рівнів управління.
В Україні законодавча вимога щодо створення партнерських рад на регіональному й місцевому рівнях, на додаток до загальнонаціонального Конгресу місцевих і регіональних влад, могла б сприяти розвитку інклюзивного та консультативного підходу до політики розвитку.
На державному рівні хорватська практика, коли асоціації територіальних органів влади різних рівнів призначають своїх представників до органів національного рівня, може бути використана як модель для призначення регіональних і місцевих представників до нинішньої Міжвідомчої координаційної комісії з питань регіональної політики. Це перетворило б комісію на регулярний консультаційний майданчик між міністерствами та представниками субнаціональних органів влади. При розробці такого рішення необхідно подбати про те, щоб були представлені всі типи територій з урахуванням їхніх обмежень і потреб у розвитку. Необхідно запровадити дворівневу процедуру голосування або процедуру блокування – у тому сенсі, що рішення може бути ухвалене лише більшістю голосів як урядових, так і місцевих представників. Така процедура голосування використовується, наприклад, у польській Спільній комісії уряду й місцевого самоврядування.
Регіональні асамблеї Ірландії: призначення представників місцевих рад до регіональних законодавчих органів
В Ірландії членів регіональних асамблей обирають місцеві органи влади відповідного регіону. Наприклад, Південна регіональна асамблея складається з 34 представників місцевих рад, призначених членами регіональної асамблеї на п’ятирічний строк. З них 28 – призначаються місцевими органами влади, що входять до складу асамблеї, а 6 членів є представниками регіону в Комітеті регіонів ЄС.
Завданням регіональних асамблей є просування та підтримка збалансованого регіонального розвитку, управління й моніторинг програм структурних та інвестиційних фондів ЄС, забезпечення фінансування ЄС для конкретних регіональних проєктів, допомога місцевим органам влади у взаємодії з інституціями ЄС і зв’язок між фінансуванням ЄС та стратегією просторового й економічного розвитку.
В Італії 200 виборних місць у Сенаті, верхній палаті двопалатного парламенту, розподіляються між 20 італійськими регіонами пропорційно до чисельності їхнього населення. Будь-який закон має бути ухвалений обома палатами парламенту.
Завдяки таким інституційним механізмам місцеві представники безпосередньо інтегровані в органи, що ухвалюють рішення на вищому рівні управління. Вони мають набагато більший вплив порівняно з просто консультативними органами. Такий значний вплив створює ризик переваги окремих територіальних інтересів над загальносуспільними. У будь-якому разі впровадження таких моделей в Україні вимагатиме глибоких правових і конституційних змін, які наразі не розглядаються.
Відповідність стратегічного управління фондам ЄС
На закінчення. Координація через документи стратегічного планування суттєво відрізняється у проаналізованих прикладах. В Ірландії існує комплексна довгострокова національна стратегія розвитку, що включає й просторовий розвиток. Стратегії регіонального розвитку на державному рівні не існує, але регіональні ради зобов’язані ухвалювати стратегії розвитку своїх регіонів, адаптуючи національні цілі до своїх конкретних обставин. В Італії регіональний розвиток є частиною національної стратегічної рамки, яка розробляється для програм фінансування ЄС. У Хорватії наразі немає чинної регіональної стратегії на державному рівні. Дії з розвитку координуються через партнерські ради. Існує також низка законів, які визначають підтримку на державному рівні територій з особливими потребами в розвитку, в тому числі територій, які найбільше постраждали внаслідок війни за незалежність Хорватії.
Ці приклади показують, що підхід до планування регіонального розвитку за принципом «зверху-вниз», який наразі закріплений в українському законодавстві, не є єдиним варіантом, і що можуть також використовуватися більш гнучкі та адаптивні підходи.
Крім того, держави-члени уникають паралельного використання стратегічних документів, розроблених для національних цілей і цілей ЄС. В Ірландії національна стратегія «Проєкт Ірландія 2040» використовується як рамковий документ для планування використання коштів ЄС як на національному, так і на регіональному рівнях. В Італії стратегічна рамка, що розробляється відповідно до вимог регламенту ЄС щодо структурних фондів, також замінила національну стратегію розвитку.
Термін дії чинної державної стратегії регіонального розвитку в Україні закінчується у 2027 році. На той час уже буде відомий проєкт регламенту ЄС щодо фонду згуртування та структурних фондів на наступну багаторічну фінансову перспективу, починаючи з 2028 року. Нова державна стратегія повинна враховувати це і має бути підготовлена так, щоб вона могла слугувати й національною стратегічною рамкою для фондів ЄС. Чинні законодавчі вимоги до документів регіонального та місцевого планування мають бути спрощені й зосереджені на успішному використанні коштів ЄС для регіонального розвитку.
Підсумок
Сподіваємося, що ця коротка та схематична подорож частиною ландшафту європейської регіональної політики продемонструвала розмаїття практик у країнах – членах ЄС. Жодна з них не може бути безпосередньо перенесена в будь-яку іншу країну, але, гадаємо, вона може надихнути на дискусії про власний ландшафт регіональної політики в Україні.
Ця стаття була підготовлена за підтримки Європейського Союзу та його країн-членів: Німеччини, Данії, Франції, Польщі та Словенії. Зміст цього документа є виключною відповідальністю його автора Янеза Шуштершича й не обов’язково відображає погляди Програми «U-LEAD з Європою», Європейського Союзу та його держав-членів: Німеччини, Данії, Франції, Польщі та Словенії.
Янез Шуштершич – колишній міністр фінансів Словенії та експерт із питань координації політик і публічних фінансів «U-LEAD з Європою». З 2013 року Янез працював у проєктах технічної допомоги, зосереджуючись на стратегічному рівні політики, підтримував підготовку програм економічних реформ і стратегій розвитку, а також координацію між політичними стратегіями, фіскальною системою та порядком денним інтеграції до ЄС. Він також працював в ОЕСР як зовнішній експерт з моніторингу й оцінки стратегій розвитку МСП в країнах Східного партнерства, зокрема Україні.
Якщо ви дочитали цей матеріал до кінця, ми сподіваємось, що це значить, що він був корисним для вас.
Ми працюємо над тим, аби наша журналістська та аналітична робота була якісною, і прагнемо виконувати її максимально компетентно. Це вимагає і фінансової незалежності.
Станьте підписником Mind всього за 196 грн на місяць та підтримайте розвиток незалежної ділової журналістики!
Ви можете скасувати підписку у будь-який момент у власному кабінеті LIQPAY, або написавши нам на адресу: [email protected].
