Новий закон про держнагляд: системна реформа, але без змін для ключових контролерів – митників і податківців
Успішне впровадження закону може зекономити бізнесу понад 1,5 млрд грн на рік
Нещодавно президент України Володимир Зеленський підписав закон «Про основні засади державного нагляду (контролю)» (№4840-IX), який Верховна Рада ухвалила 8 квітня цього року.
Закон позиціюється як комплексна реформа системи перевірок. Заявлена мета – уніфікувати підходи до державного контролю, зменшити адміністративний тиск на бізнес і зробити взаємодію з регуляторами більш прозорою.
Потреба в таких змінах назріла давно. Чинна модель нагляду тривалий час базувалася на каральній логіці. За оцінками Мінекономіки, до запровадження обмежень в Україні щороку проводилося близько 200 тис. перевірок бізнесу всіма контролюючими органами. Після введення мораторію (у 2025 році) їхня кількість скоротилася приблизно до 25 тис. на рік.
Втім, зміст Закону свідчить: йдеться радше не про зменшення державного контролю, а про його переформатування.
«Ми розцінюємо цей документ не як механічне скорочення перевірок, а як спробу змінити їхню природу – від тотального нагляду до вибіркового контролю на основі реальних ризиків», – зазначає Світлана Михайловська, заступниця директорки Європейської Бізнес Асоціації.
«Закон радше не зменшує державний контроль у кількісному вимірі, а переформатовує його за змістом і логікою застосування», – додає Ярослава Лановенко, помічниця адвоката «Юридичної компанії «Арес». За її словами, навіть очікуване скорочення планових перевірок приблизно на 30% не обов’язково означає реальне послаблення тиску, якщо зберігається можливість активного позапланового втручання.
Чи справді новий закон змінює підхід держави до контролю, чи лише переупаковує його інструменти, і як це вплине на бізнес на практиці, розбирався Mind.
Уніфікація правил і обмеження дискреції
Однією з ключових новацій закону про держнагляд є уніфікація процедур перевірок. До цього система державного нагляду залишалася фрагментованою, що створювало правову невизначеність і простір для зловживань.
«Новий закон закріплює принципи відкритості, прозорості, системності та заборони дублювання повноважень контролюючих органів», – наголошує Наталія Мисник, адвокатка, старша юристка адвокатського об’єднання «Василь Кісіль і Партнери».
Важливим є запровадження презумпції правомірності діяльності бізнесу: у разі неоднозначного трактування норм, рішення має ухвалюватися на користь підприємства.
«Це положення може стати одним із найдієвіших механізмів зниження корупційних ризиків, адже суттєво обмежує дискрецію інспекторів (право самостійно ухвалювати рішення в межах закону, обираючи один із кількох допустимих варіантів. – Mind)», – стверджує адвокатка.
Водночас Юліан Хорунжий, старший партнер юридичної компанії Ario звертає увагу, що дія закону не поширюється на низку ключових сфер нагляду (контролю), зокрема податкову, митну, валютний нагляд, фінансові послуги та антимонопольний контроль.
«Тобто саме там, де в бізнесу традиційно виникає найбільше питань до держави, системного перезавантаження поки що не відбувається», – наголошує він.
Ризик-орієнтований підхід до перевірок
Важливо, що новий закон імплементує ризик-орієнтований підхід до державного нагляду: перевірки мають концентруватися на підприємствах із вищим рівнем ризику, що наближає систему до європейської моделі.
Передбачається формування щорічного рейтингу бізнесу та затвердження планів перевірок, які не можуть довільно змінюватися після ухвалення.
Як пояснюють у ЄБА, критерії ризику визначатимуться за єдиною методикою Кабінету Міністрів, яку мають розробити протягом шести місяців. Вона включатиме масштаб діяльності, вид продукції, історію дотримання законодавства, а також результати добровільного аудиту.
«Автоматичне нарахування балів у системі має зменшити вплив людського фактору при визначенні частоти перевірок», – зазначає Світлана Михайловська.
Згідно із законом, усі компанії поділятимуться за трьома рівнями ризику: високим, середнім або незначним. Від цього залежатиме періодичність планових перевірок: для високого ризику – до одного разу на рік, середнього – до одного разу на три роки, незначного – до одного разу на п’ять років.
За умови відсутності порушень протягом останніх двох років і наявності позитивного аудиторського висновку для підприємств можуть збільшити інтервал між перевірками – у півтора раза від базового.
Окремо враховується й наявність договору страхування відповідальності за шкоду довкіллю або третім особам, що також дозволяє зменшити частоту перевірок для підприємств середнього та низького ризику.
Втім, ключове питання в цьому контексті – якість критеріїв ризиковості. За словами Наталії Мисник, якщо вони залишаться нечіткими або надто широкими, це може нівелювати саму ідею реформи, повернувши систему до вибіркового контролю.
Аудит як альтернатива перевіркам
Закон також вводить інститут незалежного аудиту, який дозволяє бізнесу самостійно виявляти й усувати порушення до того, як прийде державна інспекція.
Як розповіла Олена Сітарчук, адвокатка, керівниця адвокатського бюро Олени Сітарчук, незалежний аудит проводитимуть сертифіковані аудитори, які пройшли атестацію при відповідних держорганах. Розпочатися він має не пізніше трьох місяців із моменту звернення та тривати не більше 45 днів.
«Якщо аудитор складає позитивний висновок, це є законною підставою для збільшення інтервалу між плановими перевірками у 1,5 раза. Якщо ж виявлено порушення, аудитор надає рекомендації та встановлює дедлайн для їх виправлення. Важливо: за виявлені під час такого аудиту недоліки штрафи не застосовуються, а негативний висновок не може стати приводом для позапланової перевірки», – наголошує адвокатка.
Також закон передбачає можливість одноразового безплатного аудиту силами самого контролюючого органу для новоствореного бізнесу (до трьох років), що постраждав від війни, та бізнесу, що відновив роботу після надзвичайних подій (протягом шести місяців з дати відновлення).
Натомість Юліан Хорунжий, зауважує, що не трактував би норму про аудит так, ніби він автоматично «захищає» компанію від контролю. «Якщо є ризик реальної шкоди для громадян, безпеки держави чи довкілля, позапланова перевірка все одно може бути проведена», – наголошує він.
У свою чергу Ярослава Лановенко центральним вважає питання: чи визнаватимуть контролюючі органи результати аудиту достатньою підставою для зниження інтенсивності нагляду?
«Якщо ні – аудит перетвориться на додатковий обов'язок без реальної вигоди або, що гірше, на ще один адміністративний бар'єр і потенційне джерело корупції», – застерігає вона.
Цифровізація і підзвітність контролю
Окремий блок змін стосується цифровізації. Законом передбачено створення інтегрованої системи, де фіксуватимуться всі перевірки та їхні результати.
«Відеофіксація перевірок допомагає запобігти зловживанням і психологічному тиску з боку будь-якої зі сторін. Вона стає обов’язковою, виняток – інформація з обмеженим доступом. Також запроваджується електронний кабінет. Тобто весь документообіг переведено в цифровий формат. Повідомлення про перевірки, акти та заперечення стануть доступні онлайн», – пояснює Аліна Калужинова, юристка практики супроводу бізнесу юридичної компанії Juscutum.
Очікується, що це скоротить особисті контакти між бізнесом та інспекторами й підвищить передбачуваність перевірок. Водночас ефективність новації залежатиме від технічної реалізації та рівня кіберзахисту.
«Без належної інфраструктури цифровізація може створити нові ризики, зокрема витоки даних або технічні маніпуляції», – застерігає Наталія Мисник.
Важливо, що цифровізація має посилити і підзвітність самих контролюючих органів. Згідно із законом, вони зобов’язані щороку до 1 лютого оприлюднювати звіти про виконання планів перевірок, зокрема із зазначенням причин їх невиконання.
Очікується, що така публічність дозволить бізнесу та громадськості відстежувати діяльність органів нагляду й стане додатковим запобіжником від зловживань.
Судовий контроль і право на захист
Закон також встановлює, що зупинення діяльності бізнесу можливе лише за рішенням суду, якщо є загроза життю, здоров’ю або довкіллю.
Йдеться про можливість зупинення виробництва, реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг або експлуатації об’єктів. При цьому закон прямо забороняє застосовувати такі заходи, якщо порушення не створюють реальної загрози.
Після усунення порушень підприємство може відновити діяльність уже наступного дня після повідомлення контролюючого органу або підтвердження цього під час перевірки, яка має відбутися не пізніше трьох днів. У разі затримки бізнес має право оскаржити бездіяльність або звернутися до суду.
Водночас бізнес може оскаржувати в судовому порядку будь-які рішення, приписи чи санкції органів контролю. У разі спору щодо результатів перевірки або експертизи остаточне рішення також ухвалює суд.
Окремо закон передбачає компенсацію шкоди, завданої незаконними діями контролюючих органів, за рахунок бюджету, а також вводить потенційний механізм персональної відповідальності інспекторів у разі систематичного визнання їхніх рішень протиправними.
«Це створює потенційно новий рівень персональної відповідальності, який раніше фактично не працював», – наголошує Наталія Мисник.
Втім, за словами Олени Сітарчук, практична ефективність цієї моделі викликає запитання. Зокрема, норма про обов’язковий судовий порядок зупинення діяльності діє із застереженням «якщо інше не передбачено спеціальним законодавством», що залишає можливість для окремих органів застосовувати такі заходи поза судом.
Крім того, виникає колізія щодо відновлення діяльності: базовий закон покладає це рішення на контролюючий орган, тоді як процесуальні зміни передбачають судовий порядок.
Додатковим викликом залишається і практична швидкість судового розгляду. Попри задекларовану оперативність, у реальності такі справи можуть розглядатися значно довше.
«Не дуже вірю в оперативність адмінсудів, бо йдеться ж не лише про первинне звернення контролюючого органу щодо зупинення діяльності підприємства, яке суд має розглянути протягом трьох днів. Тут також мова й про подальші ситуації, коли бізнес, усунувши порушення, вимагатиме розблоковувати його діяльність так само через суд. Формально такі заяви теж мають розглядатися швидко, але в реальності завантаженість адміністративних судів робить такі строки фактично нереальними для виконання. На практиці це може означати, що механізм, який задумувався як процесуальна гарантія для бізнесу, ризикує перетворитися на додаткову проблему», – зазначає Юліан Хорунжий.
Громадський контроль як додатковий механізм стримування
Важливо, що закон запроваджує додатковий механізм оскарження рішень контролюючих органів – через спеціальні ради з питань державного нагляду, які діятимуть при кожному органі контролю.
Ради – це паритетні органи, які на 50% складатимуться з посадових осіб регулятора та на 50% – з представників бізнес-асоціацій і громадських організацій.
«Це означає, що бізнес нарешті отримує свій «рупор» усередині системи контролю. Наприклад, представник профільної асоціації ритейлерів зможе фахово підтримати підприємця під час розгляду його скарги, пояснивши специфіку ринку», – зазначає Олена Сітарчук.
Загальна кількість членів ради – 10 осіб. Її засідання є правомочним за присутності більше половини складу.
Як пояснює Аліна Калужинова, такий підхід покликаний зробити процедуру розгляду скарг більш відкритою та зменшити залежність від внутрішніх рішень самих органів контролю.
Розгляд радою скарг підприємців може відбуватися як офлайн, так і в режимі відеоконференції, що спрощує участь для регіонального бізнесу. За результатами розгляду рада формує висновок. Хоча він має рекомендаційний характер, державний орган зобов’язаний його розглянути, а сам висновок підлягає обов’язковому оприлюдненню на офіційному вебсайті.
Водночас Ярослава Лановенко нагадує, що на практиці ефективність громадських рад при органах влади в Україні є питанням досить болючим. Такі структури нерідко формуються з осіб лояльних до відомства, засідають формально та не мають реальних механізмів впливу на рішення. Тож, на її думку, якщо склад рад не буде дійсно незалежним, а їхні висновки не набудуть статусу обов'язкових до розгляду або публічних, цей інструмент ризикує залишитися декоративним.
У ЄБА також вказують на ризики зловживань через можливість ініціювання перевірок третіми особами, зокрема конкурентами.
Реформа на папері та в дії
Експерти сходяться на тому, що новий закон є одним із найкомплексніших кроків у реформуванні системи держнагляду. Він закладає ключові принципи – прозорість, ризик-орієнтованість, цифровізацію та пріоритет прав бізнесу.
Очікувана економія для бізнесу може перевищити 1,5 млрд грн на рік завдяки зменшенню адміністративного тиску та витрат на взаємодію з контролюючими органами, а сам закон є частиною євроінтеграційних зобов’язань України в межах програми Ukraine Facility.
А втім, ключове питання – імплементація.
«Значна частина ключових положень закону потребує деталізації на рівні підзаконних актів. Саме там визначатимуться конкретні критерії ризику, порядок проведення аудиту, процедури оскарження. Якщо підзаконна нормативна база розроблятиметься повільно або під впливом тих самих відомств, що підлягають реформуванню, дух закону може бути звужений або нівельований на рівні практики», – наголошує Ярослава Лановенко.
Друга проблема, за її словами, делегування права формувати критерії ризику самим органам контролю, адже це може призвести до непрозорого або вибіркового рейтингування бізнесу.
У ЄБА також звертають увагу на спірні норми: скорочені строки судового розгляду, частіші перевірки для високого ризику та зниження процесуальних запобіжників.
Зрештою, як наголошують експерти, ухвалення закону – лише перший етап.
«Потрібно бути реалістами: щоб бізнес-клімат став комфортнішим, потрібен час. Закон має пройти етап практичної імплементації, а ментальність обох сторін – трансформацію», – зазначає Олена Сітарчук.
За її словами, ключовим стане зміна підходу – від фіскального тиску до моделі підтримки та превенції, а також поступовий вихід бізнесу з «тіні» та розбудова його довіри до державних інституцій.
«Ми маємо змінити парадигму: джерелом наповнення бюджету повинні бути не штрафи та фінансові санкції, а сплата податків успішним бізнесом, який почувається захищеним і відкритим до діалогу з владою», – впевнена адвокатка.
Якщо ви дочитали цей матеріал до кінця, ми сподіваємось, що це значить, що він був корисним для вас.
Ми працюємо над тим, аби наша журналістська та аналітична робота була якісною, і прагнемо виконувати її максимально компетентно. Це вимагає і фінансової незалежності.
Станьте підписником Mind всього за 196 грн на місяць та підтримайте розвиток незалежної ділової журналістики!
Ви можете скасувати підписку у будь-який момент у власному кабінеті LIQPAY, або написавши нам на адресу: [email protected].
