Олег Устенко: «Податкова реформа має стати «вишенькою на торті», а не самим тортом»
Радник Президента України з економічних питань – про джерела наповнення бюджету в умовах війни, європейські перспективи вітчизняного бізнесу та шляхи й темпи відновлення економіки в повоєнний час
Свіжий випуск Mind Talks із радником президента з економічних питань Олегом Устенком присвячено українському бюджету, перспективам приватизації, податковій реформі, а також співпраці з західними партнерами, донорами та інвесторами.
Публікуємо ключові тези розмови.
Про зростаючий дефіцит бюджету
Найкращий варіант – коли б ми мали повну рівність між доходами і витратами з держбюджету. На жаль, такого не було в нашій новітній економічній історії. Починаючи з 2014 року у держбюджеті завжди спостерігалося більше витрат, ніж доходів.
Вони були різні, й різниця була доволі значною (5-7% від ВВП, інколи 3-3,5%). Тобто, завжди була необхідність компенсувати поточні витрати за рахунок запозичень. І коли ми говорили навіть про бюджет, який планувався на попередній рік, то тоді державний бюджет був на рівні приблизно 1,1 трлн грн (що стосується наших доходів).
А стосовно наших видатків – ця цифра була вищою на 100-150 млрд грн. І тому виникало питання, яким чином будемо перекривати цей дефіцит. І завжди, коли йшлося про дефіцит держбюджету, ми говорили, що він має перекриватися запозиченнями.
Інше питання, де робити ці запозичення – на внутрішньому чи зовнішньому ринку? Приблизно половину їх наше Міністерство фінансів запозичувало на внутрішньому ринку, іншу – на зовнішньому. Тобто, дефіцит бюджету, що прогнозувався на 2022 рік, теж був дефіцитним (десь на рівні приблизно 3,5-4% ВВП) – прогнозувалося, що він буде загальним у грошовому вимірі та має складати приблизно $7 млрд.
Ще навіть у лютому (до війни) точилися суперечки з приводу того, на який показник ми можемо вийти, і багато залежало від того, як саме розвиватиметься наша економіка. Коли мова йде про державний бюджет, то дефіцити значні. Наприклад, у США дефіцит майже 10% від ВВП.
Відповідно, і боргове навантаження збільшується. Така ж проблема існувала і в європейських країнах. Але все це вже залишилося в минулому – до 24 лютого. Як почалася війна, вже стало зрозумілим, що виникатимуть серйозні проблеми.
Що стосується доходних статей держбюджету України і податків, які збираються з акцизів, митниці, прибутків підприємств й фізичних осіб, – то все сталося не так, як прогнозувалося до війни. Якщо в лютому дефіцит бюджету був мінімальним, то у березні він почав рости – і в квітні вже сягнув відмітки майже $5 млрд.
І це відбулося вже після того, як уряд достатньо швидко зреагував на ситуацію. Було зменшено/взагалі прибрано з державного бюджету майже всі статті витрат. Залишилися лише дві основних – пов’язані з безпекою і обороною держави. По цих статтях відбулося збільшення витрат. Майже без змін залишилися лише витрати на соціальний сектор, всі інші було зведено майже до нуля.
Тобто, навіть за таких умов, коли є лише дві головні статті витрат, дефіцит держбюджету доволі швидко зростав. І це не було б проблемою, якби країна не знаходилась у стані війни. Адже коли держава перебуває у стані війни, для неї закриті зовнішні ринки запозичення капіталу – наш Мінфін не може вийти і запозичити як раніше $1-2 млрд, аби перекрити дефіцит державних фінансів, що виник.
Про фінансування з боку західних партнерів
Наразі єдине джерело фінансування держбюджету – наші союзники і партнери (лише за їхній рахунок можна перекривати наш значний дефіцит). До речі, дуже позитивним меседжем, отриманим на початку війни і після засідання G7 (що відбулося навесні), була заява про те, що Україну підтримуватимуть не лише у військовому й оборонному плані, а й фінансово.
І одразу почалися додаткові фінансові вливання, які отримає наш бюджет, що дає можливість виконувати, як мінімум, ці дві основні статті витрат.
Звісно, це ненормальна ситуація. І не можна сказати, що вона не пов’язана з ризиками (бо ми не самі себе фінансуємо). Очікувати чогось іншого не доводиться, коли агресор прийшов на нашу землю і нищив підприємства, інфраструктурні об’єкти, руйнував логістичні ланцюжки – коли ми не могли перевозити наше зерно морем тощо.
Майже половина нашого бізнесу або взагалі не працювала, або не могла працювати на повну потужність (працювали декілька днів на тиждень/годин на день). А якщо виникають проблеми у бізнесу, відповідно, зменшується і дохідна частина державного бюджету, що ми й спостерігали.
Отже, така ситуація виникла не через проблеми з економічною політикою. Головна проблема – війна, російська агресія, і від цього страждає все, включаючи наші фінанси й бюджет.
Про зменшення податкових доходів
За І півріччя акциз на імпорт впав (порівняно з І півріччям 2021 р.) на 43%, акциз на вироблення в Україні товарів – на 35%, податки на міжнародну торгівлю – 54%, ПДВ на імпорт – 39%. Тобто, дуже багато статей доходів, які традиційно приносили гроші в наш бюджет, сильно скоротилися. Натомість, суттєво збільшилася стаття допомоги від іноземних партнерів: +50 000%.
Про необхідність вчасного обслуговування боргів з початку війни
Західні країни розуміють, що ми ведемо війну і що наша економіка повинна працювати. А також ми маємо виконувати взяті на себе зобов’язання, в першу чергу – все, що пов’язано з нашою армією, безпекою і обороною. Тому не скажу, що це було неочікуваним. Звісно, ми чекали на підтримку. До речі, вже у перші дні війни було достатньо меседжів, які йшли від Президента України, що ми потребуємо допомоги – військової, фінансової. І ми отримали і те, і інше.
Вже отримано близько $15 млрд на погашення нашого державного бюджету. До речі, у більшості випадків ми говоримо не про кредитний ресурс, а про грантові кошти (їх не треба повертати і по них ми не сплачуємо податки).
Саме за рахунок грантових ресурсів ми продовжували виконувати наші зобов’язання щодо боргових виплат. І для нас було дуже ризикованим у перші декілька тижнів відмовитися від обслуговування зовнішніх боргів, адже тривалість війни невідома. Тому Міністерство фінансів одразу не хотіло вести мову про реструктуризацію і таким чином обірвати для нас можливості виходу на зовнішні ринки запозичення капіталу.
Ми отримували грантовий ресурс для фінансування держбюджету і в той же час продовжували обслуговувати наші боргові запозичення, зокрема зовнішні. Наприклад, у 2021 році ми мали віддати приблизно $4 млрд (кошти, які були взяті у кредит у попередні 5-7 років).
До речі, серед цих боргів були і борги перед приватними інвесторами – європейські облігації. Тому, Мінфін прийняв правильне рішення, коли порушив питання стосовно реструктуризації нашого зовнішнього боргу – ринок до цього вже був повністю готовий і очікував, що ми піднімемо це питання. Тому й досить швидко відбулися перемовини, і на декілька років у нас не будуть відбуватися виплати за зовнішнім боргом.
Математика державного боргу
Я розумію, що проблема, яка зараз обговорюється у фінансовому середовищі України й закордоном – це питання стійкості наших боргів. Якщо говорити про їх стійкість у середній/довгостроковій перспективі, то ситуація може бути вирівняна достатньо швидко. Адже багато залежить не від суми боргу, а від того, як швидко ми зможемо повернутися на наш довоєнний економічний рівень.
Бо коли ми оцінюємо борг, то у знаменнику завжди стоїть обсяг ВВП країни. І в нашому випадку ми зможемо доволі швидко покращити ситуацію, коли почнеться значне зростання нашого ВВП.
Про строк і умови, необхідні для відновлення рівня ВВП
За оцінками вітчизняного Міністерства економіки, протягом трьох років після війни можливий вихід країни на довоєнний рівень, але тут відкрите питання – з якого періоду можна буде розраховувати ці три роки. Тоді зростання може бути достатньо швидким. До речі, у прогнозі Мінекономіки щодо складання бюджету на 2023 рік є сценарій про зростання української економіки на 15%. А коли йде таке зростання на рік, зрозуміло, що тоді можна швидко вирівнювати ситуацію.
Якщо говорити про довоєнний рівень, то в 2021 році ми були на піку нашого ВВП. Це історичний максимум – близько $200 млрд. До речі, на 2022-й було прогнозовано, що ця сума буде, щонайменше, плюс 6-7% до попереднього року.
Для того, щоб знову піднятися на цей рівень, треба приблизно три роки. Але ви маєте рацію, коли говорите, що є низька порівняльна статистична база.
Проте, коли війна закінчиться, у наших громадян є колосальний інтерес до відновлення країни, а з іншого боку – є колосальний інтерес до входження на український ринок іноземних інвесторів (у т.ч. великих, які стверджують, що вкладати в Україну після війни – для них це необхідність).
Про інтерес стратегічних інвесторів до України
Якщо ми говоримо про повоєнний період часу, це не означає, що наразі ми не повинні покращувати якість нашого бізнес-середовища. Адже інвестори мають працювати у нормальному фінансовому режимі, який напряму пов'язаний із бізнес-кліматом.
І тут є додатковий стимул, чому ми можемо говорити, що наша економіка здатна зростати набагато більше, ніж на 15%, про які зараз йде мова. Україна – країна-кандидат в члени ЄС, і тут відкриваються нові перспективи. Я вже не кажу навіть про можливості для української продукції на ринках ЄС. У першу чергу акцентую на тих інституційних змінах, що відбуваються в Україні на шляху приєднання до ЄС.
Або ті зміни, які зараз у нас відбуваються внаслідок російської військової агресії. Хто толеруватиме в країні корупцію після перемоги, хто толеруватиме неякісну судову систему, неякісний бізнес-клімат? Тобто, повинні бути зміни у цій площині. І це теж додатковий стимул для нашого зростання і зростання української економіки. І відповідно, покращення прибутків громадян.
Про реформи та рівень податкового навантаження
Що стосується покращення бізнес-клімату (особливо, коли говорити про повоєнний період часу), то головне тут захист прав власності – це перша проблема, що має бути вирішена.
Друга проблема, яка заважає бізнесу – все, що стосується питань, пов’язаних із нормальним судочинством, яке відповідало б європейським практикам.
Третя – пов’язана з подальшою розбудовою антикорупційної архітектури. І четверта пов’язана з податками, але не з точки зору їх розміру. Питання більш глобальне – скільки нашого ВВП має перерозподілятися через державний бюджет.
Взагалі, мені здається, що ситуація буде кращою, коли держава якомога менше втручатиметься у такий перерозподіл. Але це означає і те, що податки не просто збираються, а їх погоджуються сплачувати. Тобто, кожен, хто сплачує їх, повинен розуміти, що ці податки дають можливість мати боєздатну армію, будувати й відбудовувати якісні дороги та мости, надавати якісну освіту, медицину тощо.
Отже, коли мова йде про нашу конкурентність чи неконкурентність, то я сказав би, що у багатьох випадках наш рівень є приблизно таким як і у країнах ЄС, трохи нижче. Але це не означає, що ми повністю конкурентоспроможні.
І я би відкинув спекуляції стосовно того, коли змінити податкову систему – розпочинається бурхливий економічний розвиток. Розумію, така дискусія зараз не на часі. Та, враховуючи, що це обговорюється в експертному середовищі і у період війни, вважаю, що вона повинна продовжуватися. Проте, сподіватися, що зміна податкової системи кардинально змінить ситуацію – це вводити себе в оману.
Податкова реформа важлива, її треба проводити – потрібні зміни в адмініструванні, лібералізації тощо. Але це має стати «вишенькою на торті», а не самим тортом. Торт і начинка торту складається з іншого – з судової системи, прав власності, бар’єрів для ведення бізнесу, зокрема адміністративних.
Проте, коли мова йде про масштабні рухи, особливо у такі важкі часи для держави як зараз, то слід бути вкрай обережними – щоб не повісити додаткові ризики на країну. Наприклад, що ми будемо робити у разі зменшення дохідної частини держбюджету в короткотерміновій перспективі, як перекриватимемо збільшений дефіцит державного бюджету?
Отже, кожне питання має бути на часі. А головне – коли слід його впроваджувати в життя. А що стосується змін у податковій системі – це треба робити, але мені здається, наразі є інші виклики й ризики.
Про приватизацію
Вартість будь-якого активу залежить від якості бізнес-клімату країни, в якій він знаходиться – бо від того залежать ризики, з якими доведеться працювати. У нашому випадку, вони завжди були достатньо високі. Тому, і вартість активів в українській економіці завжди була нижчою, ніж у більш сприятливих бізнес-умовах.
Ще один момент. Більшість державних підприємств, які ми наразі маємо, працюють ефективно, а не просто годують окремих політиків (як це відбувалося десятки років тому, коли почала проводитися приватизація).
Проте, з іншого боку, частина держпідприємств була «розсадником» корупції, і тому було чути різні політичні заяви проти приватизації певних об’єктів. І в результаті виходило так, що держава витрачала на власні підприємства більше, ніж від них отримувала.
Тому, усілякі ілюзорні історії про те, що підприємство можна модернізувати й воно приноситиме колосальний прибуток для народу, я б не сприймав серйозно. Бо спираючись на факти, той, хто більше усіх виступав проти приватизації певного підприємства – і був його кінцевим бенефіціаром.
Зокрема, я пам’ятаю історії довоєнного періоду, коли мова йшла про землі Сільськогосподарської академії України і про частину держпідприємств, що не заробляли жодної копійки до держбюджету, але там непогано жили їх керівники. Звісно, ці люди були проти приватизації.
Коли ми говоримо про приватизацію, то в моєму розумінні, тут слід вирішити основне завдання – підняття загальної ефективності нашої економіки. Це означає, що ці об’єкти треба віддати у приватні руки. Звичайно, виникає питання ціни (за скільки віддати й за скільки погодяться купити) і хто ці приватні руки, які хочуть придбати державний актив? Якщо мова йде про військовий період часу, то запевняю, інвесторів буде не багато. Але, навіть коли вони будуть – ціна, потенційно, буде нижчою. І тоді виникає питання: який зиск Україні від цього?
Нам мають йти додаткові податки, які сплачуватимуть нові господарі підприємств, а також потрібні можливості для підвищення продуктивності підприємств, вихід на міжнародні ринки, виробництво конкурентоспроможної продукції.
Наприклад, якщо зараз підприємство знаходиться на дотації, ми взагалі від нього нічого не отримуємо. Просто витрачаємо державні кошти, які могли б витратити на оборону, медицину чи освіту. Подумайте, скільки шкіл ми зможемо відбудувати за кошти, які отримуватимемо у вигляді податків від нових власників чи скільки ліжко-місць зможемо облаштувати в наших шпиталях, скільки додатково зможемо профінансувати нашу армію тощо.
Я певен, що держава повинна відмовитися від своєї нестратегічної власності та передати її в руки приватного бізнесу. А приватний бізнес повинен думати про те, як він розвиватиме придбане підприємство і яким чином сплачуватиме податки державі.
Про ВВП-варранти
Україна вже мала досвід т.зв. ВВП-варрантів, коли прибутки інвесторів, які купують український борг, залежать від зростання нашого ВВП.
Вони були випущені у 2015-16 рр. До війни Мінфін почав активно викуповувати свої ВВП-варранти. Але я завжди був проти цього інструменту, бо він прив’язує наші виплати з 2021 по 2040 рр. (в залежності від зростання української економіки), які б ми мали по них виплачувати.
І це вперше за новітню історію, коли навіть не було встановлено «стелі». Виплачувалося за формулою: чим більше зростаєш, тим більше сплачуєш. У той період начебто було списання $3 млрд зовнішнього боргу (2015 року теж була реструктуризація).
І замість $15 млрд залишилося $12 млрд приватного боргу. Але ці ВВП-варранти, якщо їх порахувати на весь період часу, на який вони були випущені – то вони набагато дорожчі, ніж $3 млрд. Навіть перша консервативна оцінка (за моделлю поточної вартості) на той час була $3,2 млрд. Тобто, з одного боку нам дали $3 млрд, а ми віддаємо $3,2 млрд. Тому, тоді мені здавалося, що це було не дуже правильне рішення. Але воно вже було прийнято.
А далі виникає питання: що робити з тими ВВП-варрантами, які все ще знаходяться на руках (хоча зараз вони небагато коштують)? Проте, проблема полягатиме в тому, що коли економіка країни зростатиме на 15% і більше на рік, то можна уявити, які суми ми будемо змушені виплачувати. Скажімо, за 2021 рік, коли ми не надто зростали, по ВВП-варрантах виплачено приблизно $100 млн, і це лише відсотки.
Певен, що історія з ВВП-варрантами має дійти свого логічного кінця і більше не повторюватися.
